Создавая федеральные округа, Президент России В. В. Путин подчеркивал, что прежде всего округа необходимы для единообразного понимания в любой точке государства всех законов Российской Федерации. «Единая правовая политика, — отмечал он, — является фундаментом подлинной государственности». То есть задачей первостепенной важности в деятельности полпредов должно было стать обеспечение единого правового пространства страны.

Виктор Германович Казанцев, понимая важность и специфику своей государственной миссии, отмечал: «Свою роль как Полномочного представителя Президента России в Южном федеральном округе вижу в закреплении федерализма на территории округа, обеспечении устойчивого, простого, высокоэффективного управления им. Особо хочу подчеркнуть: мы не реформируем, а нормализуем отношения по разграничению полномочий Федерального центра и субъектов Федерации. И делаем это исключительно правовыми средствами. Имею в виду процесс приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативно-правовых актов субъектов России. Строится он по таким направлениям:

— устранение разногласий в основных законах субъектов — конституциях, уставах;

— приведение в соответствие законодательства в области местного самоуправления;

— приведение в соответствие нормативно-правовых актов в области миграционной политики, налогового и бюджетного регулирования.

Проблема значительно сложнее, чем кажется на первый взгляд. Дело в том, что кроме законов в субъектах принимается огромное количество постановлений руководителями субъектов и руководителями городов и районов, муниципальных образований. Все они нуждаются в конкретной нормативно-правовой оценке, что, безусловно, лежит в сфере деятельности органов юстиции. Во взаимодействии с этими органами мы будем и впредь постоянно осуществлять контроль за развитием ситуации — с тем, чтобы обеспечить одинаковое воздействие законов на реализацию прав и свобод граждан России».

В программном документе Южного федерального округа — Заявлении «О взаимопонимании, мире и межнациональном согласии в Южном федеральном округе» отмечалось: «Участники совещания поддерживают позицию Президента Российской Федерации В. В. Путина в вопросах формирования единого правового пространства, приведения конституций и законодательных актов субъектов Федерации в полное соответствие с Конституцией Российской Федерации и российским законодательством».

Практическая работа по формированию единого правового пространства в округе в аппарате полпреда была начата уже в июле 2000 года — с первых дней создания окружных структур органов прокуратуры и юстиции. А в апреле 2001 года по инициативе В. Г. Казанцева для планового контроля над приведением законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством была создана рабочая группа по координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которую возглавил заместитель полпреда Николай Слепцов.

Только в 2000–2001 годах и за несколько первых месяцев 2002 года органами юстиции и прокуратуры было выявлено более полутора тысяч (!) нормативно-правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В соответствие с законами страны был приведен основной массив региональных нормативных актов, регулирующих вопросы государственного устройства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, выборного законодательства, экономического развития субъектов Южного федерального округа. Так, в Ставропольском и Краснодарском краях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия — Алания, Ростовской и Волгоградской областях были приняты противоречащие федеральному законодательству нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере экономической деятельности. В Астраханской области, Кабардино-Балкарской Республике и Республике Северная Осетия — Алания имелись нарушения федерального законодательства при заключении международных договоров и соглашений.

К 2003 году в основном были приведены в соответствие конституции и уставы субъектов, входящих в округ. Только в Кабардино-Балкарии было приостановлено действие 28 норм Конституции республики, противоречащих Конституции Российской Федерации. Как показывает анализ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, противоречащие федеральному законодательству, можно условно разделить на две группы. В первую входят те, что изначально были приняты с юридическими дефектами. Во вторую — получившие такие дефекты в результате последующей деятельности федерального законодателя. Это характерно, например, для нормативно-правовых актов в налоговой сфере, которые подвержены наиболее частому изменению и влекут за собой изменения в региональном законодательстве.

Принципиально важно было поддержать устойчивость государства путем повышения легитимности органов государственной власти и местного самоуправления. В рамках решения этой задачи предстояло заняться обеспечением выполнения избирательного законодательства на местах. Ведь в течение 2000–2002 годов в субъектах, входящих в округ, проводились выборы властей самого различного уровня. А в ходе выборных кампаний выявилось немало проблем — начиная с формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, финансирования подготовки и проведения выборов, информационного обеспечения кампаний, заканчивая организацией голосования, подсчета голосов и ответственностью за нарушение избирательных прав граждан. Это проблема двуязычия в выборном законодательстве (Республика Адыгея, Республика Северная Осетия — Алания). Это различные подходы к решению проблем обеспечения представительства этнических групп в законодательных органах (Республика Адыгея, Республика Дагестан).

По поручению полпреда рабочая группа проанализировала блок избирательного законодательства всех субъектов, входящих в округ. Результаты анализа были направлены в законодательные (представительные) органы республик, краев и областей, а также в органы прокуратуры. В некоторых случаях принимались меры прокурорского воздействия.

Важной задачей была реализация на практике положений Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в части формирования Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации. Положительные тенденции такой работы отмечались в республиках Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Краснодарском крае, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях. Вместе с тем неблагополучное положение складывалось в Республике Ингушетия. Здесь, наоборот, наблюдались правовой сепаратизм, противодействие органов государственной власти республики приведению местного законодательства в соответствие с федеральным. Причиной этого стала своеобразная психология «ревизионизма», сложившаяся в Ингушетии при президенте Р. Аушеве, когда вместо мобилизации сил и средств на выполнение принятых решений их пытались ревизовать на всех уровнях управления, начиная от республиканских до городских и сельских. Так, заместитель министра юстиции республики считал некорректными… приказы министра юстиции России. Другой пример: глава Сунженского района выполнял постановление правительства республики не через месяц, как оно того требовало, а через… три. Здесь надо сказать, что с 1995 года Президентом России было издано шесть Указов о приостановлении действия указов президента Республики Ингушетия и постановлений правительства республики, как противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Трудно найти отрасль законодательства России, которая бы не нарушалась в связи с принятием ингушскими властями республиканских нормативных актов. Это касалось несоблюдения требований Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса, законодательства о конкуренции и монополистической деятельности, налогового законодательства…

Так, в течение трех лет экс-президент Республики Ингушетия Р. Аушев издал 41 указ, в той или иной мере направленный на проведение экономических реформ. Двадцать четыре из них… противоречили федеральному законодательству, потребовалось вмешательство прокуратуры, чтобы привести все в соответствие. В то же время документы прокурорского реагирования, направленные президенту, в Народное собрание и в правительство республики, рассматривались несвоевременно или не рассматривались вообще. Верховным судом республики исковое заявление прокурора на несоответствие федеральному законодательству закона «О Съезде народов Ингушетии» рассматривалось, например, более пяти месяцев, а по закону «О выборах Президента Республики Ингушетия» — около четырех месяцев. В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации законами о республиканском бюджете не принимались статьи о предельном уровне заимствований, объеме государственного долга и годовой сумме расходов на его обслуживание. Парламентом республики не утверждалась программа заимствований, не контролировался их объем.

Во всех субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа, для анализа работы по приведению нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным и региональным законодательством были при федеральных инспекторах образованы соответствующие комиссии. В их состав включались представители органов законодательной и исполнительной власти, органов прокуратуры и юстиции, судов общей юрисдикции.

Укреплению единого правового пространства, по замыслу В. Казанцева, должно послужить дальнейшее сотрудничество соответствующих подразделений административного аппарата полпреда с Южно-Российской парламентской ассоциацией. После анализа однотипных нарушений, чтобы ускорить процесс по внесению изменений в соответствующие нормативно-правовые акты, материалы было решено направлять непосредственно в парламентскую ассоциацию. Кроме того, аппарат полпреда намерен продолжить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы муниципальных образований. Сюда относится принятие уставов всеми муниципальными образованиями субъектов, входящих в Южный федеральный округ, а также внесение изменений и дополнений в действующие уставы, чтобы привести их в соответствие с федеральным законодательством.

Скрупулезная организационная работа по укреплению основ российской государственности реально оказала позитивное влияние на обеспечение национальной безопасности в Южном федеральном округе. Она позволила ограничить местничество, сепаратизм, укрепить дружбу между субъектами региона на основе взаимного учета интересов и ответственности за будущее народов, тем самым значительно уменьшив угрозу территориальной целостности и суверенитету России.

В 2001 году полпредом и сотрудниками аппарата представительства Президента России в Южном федеральном округе был проведен анализ структуры, функций и численности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и возможных мер по их оптимизации. Этот анализ показал, что территориальные органы большинства федеральных министерств и ведомств далеко не в полной мере могли обеспечить реализацию возложенных на них задач. В основном же препятствовало этому неэффективное организационно-штатное строение таких структур. В большинстве из них штаты не пересматривались по пять — семь лет и уже не соответствовали ни объемам возлагаемой работы, ни изменениям в системе исполнительной власти. Так, в территориальных органах минфина, минтруда, минприроды Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии — Алании, Кабардино-Балкарии, Краснодарского края численность руководящего состава была явно в избытке. В то же время решение ряда важнейших федеральных задач некоторыми органами не могло обеспечиваться из-за недостатка предусмотренных штатных единиц. К примеру, в Новороссийском порту обрабатывается до половины таможенного оборота округа, а доля таможенных служащих здесь была в четыре раза меньше необходимого. В аэропорту Владикавказа на один международный рейс приходилось шесть работников иммиграционного контроля, а на российско-казахстанской границе таковых вообще не было.

Серьезные просчеты, по мнению полпреда Казанцева, были допущены в структурировании и наделении полномочиями территориальных органов окружного уровня. Это касалось, например, комитета федеральной криминальной милиции, окружного управления налоговой полиции, органов валютного и фитосанитарного контроля, ветеринарного надзора.

Для решения многочисленных проблем Южного федерального округа консолидированная и эффективная государственная власть была нужна в первую очередь. Вот почему укрепление государства в лице всех институтов и уровней власти, оптимизацию их структур Виктор Германович Казанцев считал и считает своей стратегической задачей. Эти вопросы рассматривались в ходе рабочих встреч полпреда с руководителями федеральных министерств и ведомств. С соответствующими предложениями Казанцев обратился в Совет Безопасности Российской Федерации, к руководству МВД и ФСНП России, направил их и в Межведомственную комиссию по подготовке административной реформы исполнительной власти.

Инициативы полпреда нашли поддержку. Например, в МВД России разработали новую, качественно иную структуру окружных органов министерства. В результате было создано Главное управление МВД России по Южному федеральному округу во главе с заместителем министра. Вновь созданная территориальная структура сыграла определяющую роль в формировании окружной правоохранительной системы. В короткое время ее сотрудникам удалось организовать эффективное взаимодействие правоохранительных ведомств субъектов Российской Федерации, входящих в округ, придать деятельности правоохранительных структур системный характер. В результате принятых мер в правоохранительных территориальных органах, прежде всего в их руководящем звене, выросла исполнительская дисциплина. На эти структуры реально снизилось местническое влияние. Правоохранительная система Южного федерального округа прочно встала на позиции укрепления вертикали исполнительной власти.

Летом 2000 года в только что созданной администрации Чеченской Республики разгорелся конфликт между главой администрации Ахмадом Кадыровым и его первым заместителем Бисланом Гантамировым. Гантамиров высказал несогласие с кадровыми решениями Кадырова и заявил о своей решимости отстоять у власти «тех, кто с оружием в руках воевал с боевиками и брал Грозный». Поэтому вместе с вооруженными подчиненными он прибыл в Гудермес, где тогда располагалась местная чеченская власть, «для серьезного разговора». Только благодаря усилиям заместителя полпреда Владимира Боковикова и военного коменданта Чечни Ивана Бабичева ситуацию временно удалось локализовать.

Кадыров, в свою очередь, выразил резкое недовольство действиями своего подчиненного, посчитав, что демарш Гантамирова прежде всего был связан с предстоящими тогда выборами депутата Госдумы от Чечни.

Помощник Президента Российской Федерации Сергей Ястржембский выразил надежду, что Федеральному центру не придется «прибегать к оргвыводам». По его мнению, «для пользы дела было необходимо сохранить тандем Кадыров — Гантамиров». И вот почему: подбор и расстановка кадров на территории республики проходила с трудом. Здесь явно ощущалась нехватка компетентных и исполнительных чиновников. Выход, как разрешить конфликт двух чеченских лидеров без ущерба для общего дела, нашел В. Г. Казанцев. В ходе рабочего совещания, в котором участвовали полпред, его заместитель по Чечне Владимир Боковиков, Ахмад Кадыров и Бислан Гантамиров, он сумел убедить чеченцев, что из-за их амбиций не должны страдать мирные жители. Неправомерные действия Гантамирова были подвергнуты строгому осуждению, тот признал свои ошибки.

В ходе совещания противоречия между Кадыровым и Гантамировым были преодолены, и два видных чеченских деятеля перед телекамерами ведущих российских каналов ТВ заявили о совместной готовности работать во имя мира на чеченской земле…

Полпред Казанцев неоднократно гасил политические страсти, превышающие по накалу допустимые в цивилизованном обществе пределы. На Кавказе успеха здесь могут добиться только уважаемые обеими сторонами люди. Одних административных полномочий здесь может не хватить…

Как известно, движущей силой всех общественных процессов, как позитивных, так и негативных, являются люди. Возможно, сталинский лозунг «кадры решают все» и в наше время не потерял своей актуальности. Летом 2000 года, буквально с нуля создавая аппарат Полпреда Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, Казанцев в очередной раз на практике убедился в справедливости ставшей крылатой фразы. Какими же критериями руководствовался он, подбирая сотрудников?

«Прежде всего, это высокий профессионализм, готовность работать в любой обстановке, — говорит Виктор Германович. — Далее — знание обстановки на Юге России. Конечно же, убежденность в правоте дела, которому ты служишь, вера в большое предназначение и будущее России. И желательно, чтобы это были те люди, которых знают и уважают на Северном Кавказе».

Не случайно в период формирования аппарата полномочного представителя было изучено более тысячи претендентов, желающих поступить на государственную службу. Отбор шел жесткий, на конкурсной основе. Каждый проходил трехмесячный испытательный срок. Как результат, в короткий срок сложился вполне работоспособный коллектив, обладающий достаточно высоким научным потенциалом. По уровню профессионального образования, стажу и опыту работы сотрудники полностью отвечали требованиям, предъявляемым к государственным служащим. Сразу по завершении формирования коллектива полпредства в числе нескольких десятков сотрудников аппарата трудились четыре доктора и 12 кандидатов наук, четыре человека имели почетные звания заслуженных деятелей, 37 были удостоены государственных наград. Каждый третий получил по два и более высших образования. А главное, все они были хорошо знакомы с обстановкой в округе, большинство имели значительный опыт работы в разного уровня государственных структурах.

«Вместе с тем, — акцентировал Казанцев, — я не могу сказать, что процесс формирования аппарата раз и навсегда завершен. Некоторые не выдерживают высоких нагрузок, темпов работы, кому-то не по душе повышенная требовательность к исполнительской дисциплине труда. Им на смену приходят другие. В итоге остаются наиболее стойкие, преданные делу люди».

Параллельно с формированием собственного аппарата полпред и его подчиненные постоянно изучали кадровую ситуацию в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, создавая систему работы с кадровым потенциалом государственных служащих Южного федерального округа

Все это время разрабатывались нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность аппарата полномочного представителя, предложения по совершенствованию схемы взаимодействия подразделений аппарата в процессе исполнения решений полпреда, шло внедрение систем управления, структурировались данные, накапливался банк кадрового резерва. Специалисты по управлению, историки-кавказоведы, этнологи, политологи, ученые Северо-Кавказской академии государственной службы стали постоянными посетителями и советниками полпредства…