Раздел 7

УЧАСТИЕ ПАРТИЙ В ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

Проводить предвыборную агитацию законодательство разрешает всем гражданам и общественным объединениям в установленных законом формах и в соответствии с их статусом в рамках конкретной избирательной кампании. То есть разрешенные формы агитации не одинаковы, в частности, для партий, участвующих в выборах, и тех, которые от участия в данных выборах отказались.

Здесь прежде всего следует обратить внимание на то, что финансирование предвыборной агитации разрешено исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов, созданных партиями (избирательными объединениями), выдвинувшими списки кандидатов. Категорически запрещено, например, проведение агитации в пользу списка кандидатов, оплачиваемой из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений.

Нетрудно понять, что если бы такого правила не существовало, фактические затраты на избирательную кампанию у партии могли значительно превышать разрешенный законом предел – за счет финансовой «помощи» других участников выборов, тем самым нарушался бы основополагающий принцип организации и проведения демократических выборов – равенство всех участников избирательного процесса.

Законодательство позволяет проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, представителями избирательного объединения (партии). Однако в таком случае агитация должна проводиться методами, не требующими финансовых затрат.

Сроки, в которые может проводиться предвыборная агитация, четко определены законом. Они не совпадают со сроками проведения избирательной кампании в целом.

Предвыборная агитация, как ее определяет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Агитационный период для участников избирательного процесса начинается со дня официального выдвижения кандидата (списка кандидатов). При этом собственно агитация в средствах массовой информации начинается за 28 дней до дня голосования. Агитационный период (в т. ч. в СМИ) прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Однако следует иметь в виду, что агитационный период не равен по продолжительности периоду избирательной кампании, которая начинается со дня официального опубликования решения о назначении выборов и продолжается до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Не равен по продолжительности агитационный период и избирательной кампании, проводимой партией – последняя тоже начинается со дня выдвижения списка кандидатов, но заканчивается после представления партией итогового финансового отчета. В случае проведения повторного голосования агитационный период возобновляется со дня назначения соответствующей комиссией дня повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня повторного голосования. (См. рис. 4.)

Агитационная деятельность партий, кандидатов и их представителей действующим законодательством в определенной мере ограничена. Ограничения касаются в основном двух моментов – пропаганды экстремистской идеологии, экстремистских призывов, а также отдельных методов, которые не могут быть использованы для побуждения граждан проголосовать за кандидатов (или против них).

Ограничения содержательного порядка установлены следующие:

› Предвыборные программы, агитационные материалы кандидатов и партий, а также высказывания самих кандидатов, доверенных лиц и представителей партий не должны содержать призывы к экстремистской деятельности, провоцировать такую деятельность или оправдывать экстремизм.

› Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности. Также в ходе агитации запрещается пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с ней. При этом агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни.

К недопустимым методам агитации действующее законодательство относит:

› Злоупотребление свободой массовой информации, а также нарушение законодательства об интеллектуальной собственности, издаваемые агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.

› Осуществление подкупа избирателей, а именно вручение им денежных средств, подарков и иных материальных ценностей (за исключением печатных материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, или вознаграждения за выполнение организационной работы), предоставление товаров или услуг на льготных условиях, обещание избирателям передать им некие ценности или предоставить услуги. Этот запрет распространяется не только на партии, кандидатов, но и на их доверенных лиц и представителей, а также иных лиц и организации.

› Проведение в период избирательной кампании лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования.

› Оплату из иных источников, кроме соответствующего избирательного фонда, любой рекламы с использованием фамилии или изображения кандидата, эмблемы или иной символики партии, выдвинувшей кандидата (список кандидатов).

› Благотворительную деятельность кандидатов, партий, выдвинувших кандидатов (списки кандидатов), их доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также зарегистрированных после начала избирательной кампании организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются указанные лица и (или) организации. Иные физические и юридические лица также не вправе заниматься благотворительной деятельностью по просьбе, поручению или от имени кандидатов, партий, их представителей, а также проводить одновременно с благотворительной деятельностью предвыборную агитацию.

Кроме того, зарегистрированный кандидат или партия не вправе использовать эфирное время телеканалов, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях распространения призывов голосовать против кандидата (кандидатов, списков кандидатов), описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран (партия получит депутатские мандаты), распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями, распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению. Нарушение данного правила может повлечь ответственность вплоть до отмены регистрации.

Деятельность СМИ в период избирательной кампании определяется особыми (специальными) правилами, которые разделены на две составляющие. Законодательство достаточно четко разделяет два разных вида информационного обеспечения выборов – «информирование» и «агитацию».

Обнародование в СМИ агитационных материалов регулируется особыми правилами, обеспечивающими равенство условий проведения агитации для всех участвующих в выборах кандидатов и партий, а также порядок оплаты публикаций и агитационных сюжетов, открытый для контроля избирательными комиссиями. Негосударственные СМИ при этом вправе полностью отказаться от размещения агитационных материалов.

В том, что касается правил распространения информации, имеющей отношение к избирательной кампании, законодательством установлено несколько специальных ограничений. Вот наиболее важные из них:

1. В информационных теле– и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, в рамках которого не должно содержаться комментариев. При этом не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату или партии (в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений). Комментарии, как разъяснил Конституционный Суд РФ, могут иметь место, но за пределами информационного блока.

2. В день голосования и до момента, когда оно заканчивается, запрещается обнародование данных о его итогах на территории избирательного округа, где оно проводится (запрет касается и размещения таких данных в сети Интернет).

3. В течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается обнародование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами (запрет касается и размещения таких данных в сети Интернет).

4. При обнародовании результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, те, кто их обнародует, обязаны точно указывать данные относительно условий проведения опросов, чтобы исключить возможность фальсификации или неоднозначного восприятия данных социологических исследований.

5. В случае обнародования в СМИ материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата (партии), последнее обязано до окончания агитационного периода (и никак не позже) предоставить ему (ей) возможность бесплатно обнародовать опровержение или иное разъяснение в свою защиту, по времени вещания, печатному объему и прочим показателям соответствующее обнародованному «негативному» материалу. (Это правило не распространяется на «негативные» материалы, официально размещенные зарегистрированными кандидатами (партиями) в качестве агитационных.)

6. Реклама коммерческой деятельности в агитационных материалах кандидата запрещена. Реклама коммерческой либо иной не связанной с данными выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, а также реклама с использованием наименования, эмблемы или иной символики партии, выдвинувшей список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств избирательного фонда партии, кандидата. В день голосования и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама, в том числе оплаченная из средств избирательного фонда, не допускается.

В случае если СМИ пытается опубликовать под видом информации или комментария агитационный материал, избирательной комиссии предоставлена возможность применить к нарушителю предусмотренные законом санкции.

Признаки, по которым агитационные материалы можно отличить от информационных, четко определены в федеральном законодательстве и решениях Конституционного Суда РФ.

Вот разъяснения на этот счет, данные Конституционным Судом:

«Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать „за“ или „против“, то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов». Законодательство о выборах признает агитацией в период избирательной кампании:

а) призывы голосовать за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какую партию будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования результатов опроса общественного мнения);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (кандидатах), партии в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей (распространение информации о кандидате, связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, само по себе не может рассматриваться в качестве агитации);

е) деятельность, способствующую формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидату (кандидатам).

Следовательно, учитывая разъяснения Конституционного Суда, в случае распространения призывов голосовать «за» или «против» кандидатов, списков кандидатов об отсутствии агитационной цели можно говорить только в случае, если такие призывы не исходят непосредственно от журналиста, а представляют собой описание реально происходивших агитационных мероприятий.

По закону призывы голосовать за кандидата, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности, признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за федеральный список кандидатов или против него либо за кандидата (кандидатов) или против него (них), а иные отмеченные выше действия – если они совершены с такой целью неоднократно.

При этом основным признаком наличия агитационной цели является повторяемость, тенденциозность действий журналиста или редакции. То есть агитацией может быть сочтено систематическое распространение информации о каких-либо кандидатах, политических партиях в сочетании с позитивными или негативными комментариями либо без комментариев, но с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, политических партиях при замалчивании информации о других.

Информационный материал может касаться всех тем, имеющих отношение к избирательному процессу, в частности содержать сведения о кандидатах, избирательных объединениях, о предвыборных мероприятиях, и должен соответствовать трем требованиям – быть объективным, достоверным, не нарушать равенство кандидатов и партий.

Объективность в этом случае означает, что в материале должны излагаться факты, а не домыслы, а при необходимости авторского комментария этот комментарий должен четко отграничиваться от изложения факта. Требование достоверности обязывает передавать информацию о фактах, имевших место в действительности, с указанием периода времени, когда эти факты имели место. При этом в информационном материале недопустимо замалчивание информации о проводимых участниками избирательного процесса предвыборных мероприятиях, если при этом освещаются такие же мероприятия, проводимые другими участниками избирательного процесса.

Вместе с тем отсутствие информационных сообщений в конкретный период времени о ком-либо из участников избирательного процесса не может служить основанием для отказа от публикации сообщений о состоявшихся в этот же период предвыборных мероприятиях иных участников.

На деятельность партийных СМИ распространяются не все правила, касающиеся проведения предвыборной агитации.

Средства массовой информации (организации телерадиовещания и периодические печатные издания), учрежденные политическими партиями и иными избирательными объединениями, являются негосударственными средствами массовой информации. На них распространяются все требования относительно участия негосударственных СМИ в информировании избирателей и проведении предвыборной агитации, за исключением отдельных изъятий:

› эфирное время и печатную площадь в ходе избирательной кампании они вправе предоставлять независимо от срока их регистрации (в отличие от других негосударственных СМИ, которые должны быть зарегистрированы не менее чем за один год до начала избирательной кампании, в ходе которой они собираются предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время и печатную площадь);

› им разрешается отступать от принципа равенства, определяя условия оплаты своего эфирного времени и печатной площади для различных кандидатов (избирательных объединений);

› редакции учрежденных политическими партиями и публикующих агитационные материалы периодических печатных изданий вправе отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, соответственно изменяя тираж и периодичность выхода указанных СМИ.

Выделяемые партиям для проведения агитации бесплатное эфирное время и печатная площадь распределяются между участниками выборов в соответствии с определенными правилами, закрепленными в законодательстве о выборах.

Порядок распределения эфирного времени и печатной площади установлен различный – в зависимости от статуса средства массовой информации (СМИ) и уровня выборов. В зависимости от состава учредителей и источников финансирования избирательное законодательство подразделяет СМИ на:

› государственные – учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы, организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования решения о проведении выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) в уставном капитале которых на день официального опубликования решения о проведении выборов имеется государственная доля;

› муниципальные – учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются муниципальные органы, организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств местного бюджета и (или) в уставном капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля муниципального образования;

› негосударственные – все иные.

В зависимости от территории распространения государственные СМИ подразделяются на общероссийские (имеющие лицензию на вещание либо осуществляющие выпуск средств массовой информации, распространяемых на территориях половины или более чем половины субъектов РФ) и региональные (имеющие лицензию на вещание или распространяющие средства массовой информации, или зарегистрированные для распространения на территориях менее чем половины субъектов РФ).

Государственные и муниципальные СМИ обязаны:

› обеспечивать равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (партиям). Они предоставляют эфирное время и печатную площадь для проведения предвыборной агитации за плату, а в случаях, предусмотренных законом, также бесплатно.

Перечень государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, которые обязаны предоставить эфирное время, печатную площадь для проведения агитации, публикуется соответствующей избирательной комиссией.

Бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации обязаны предоставлять на выборах в федеральные органы государственной власти (Президента РФ, депутатов Государственной Думы) общероссийские и региональные государственные организации телерадиовещания.

Бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания распределяется между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями в равном объеме посредством жеребьевки, проводимой соответствующей избирательной комиссией.

Общий объем бесплатного эфирного времени, предоставляемого каждой из общероссийских организаций телерадиовещания на каждом канале, составляет не менее 60 минут по рабочим дням, региональных и муниципальных – не менее 30 минут по рабочим дням, а если общее время вещания менее двух часов в день – не менее одной четверти общего времени вещания. При этом общий объем бесплатного эфирного времени не может быть более 60 минут, умноженных на количество зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, выдвинувших зарегистрированные списки кандидатов.

Не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени предоставляется для проведения совместных агитационных мероприятий («круглых столов», дискуссий и др.), за исключением случая, когда на каждого зарегистрированного кандидата, список кандидатов приходится менее пяти минут бесплатного эфирного времени.

Эфирное время за плату государственные и муниципальные организации телерадиовещания обязаны резервировать в объеме, равном объему выделяемого ими бесплатного эфирного времени или превышающем его не более чем в два раза.

Негосударственные СМИ (за исключением СМИ, учрежденных избирательными объединениями или кандидатами), учрежденные не менее чем за один год до начала избирательной кампании, вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям эфирное время и печатную площадь за плату на равных условиях. Порядок предоставления периодическими печатными изданиями печатной площади устанавливается законом, регулирующим выборы соответствующего уровня. При распределении печатной площади в таких изданиях жеребьевка может не проводиться, площадь (размер, дата выхода и т. п.) определяется по согласованию с редакцией.

Партии и кандидаты имеют право отказаться от участия в предвыборных дебатах.

При этом объем эфирного времени, отведенного на совместное агитационное мероприятие, по общему правилу не сокращается. Однако следует обратить внимание на то, что на выборах депутатов Государственной Думы это правило не применяется – отказ от участия в дебатах влечет уменьшение объема эфирного времени, предоставляемого для совместного агитационного мероприятия, на долю, полагающуюся отказавшейся от дебатов политической партии.

Участвующая в выборах партия обязана опубликовать свою предвыборную программу (платформу). Однако содержание и форма этого документа оставлены на усмотрение партии.

Еще при своем создании партия обязана принять политическую программу. Это документ, утверждаемый съездом партии и необходимый для ее государственной регистрации. Этот документ определяет принципы деятельности, цели и задачи партии, а также методы реализации этих целей и задач. Основные положения данного документа должны быть опубликованы в «Российской газете». Принятие программы партии, внесение в нее изменений и дополнений осуществляются на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Законодательством также установлено, что при выдвижении списков кандидатов в депутаты политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу. При этом закон не препятствует партии в качестве предвыборной программы (платформы) публиковать ею же ранее принятую политическую программу. Партия может выбрать предпочтительный для нее вариант – создать специальный документ для использования во время избирательной кампании либо не создавать его.

Политическая партия, выдвинувшая список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее определенного срока – на выборах в Госдуму не позднее чем за 20 дней до дня голосования – публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном периодическом печатном издании, а также размещает ее в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая избирательным объединениям, кандидатам в соответствии с федеральным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии.

Наименование и эмблема партии не могут меняться в ходе избирательной кампании.

Изменение наименования и эмблемы политической партии после их представления в соответствующую избирательную комиссию не допускается. Иная символика политической партии (например флаг, гимн) может меняться, поскольку она не используется в избирательной документации.