ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ответственность политической партии может рассматриваться в двух аспектах: как ответственность субъекта публичной политики, участвующего в системе властеотношений, и как ответственность организации, объединяющей своих членов на основе общности взглядов и для реализации совместных действий политического характера. Оба аспекта определяют как предметное поле конституционной ответственности партий, так и ее пределы.

Политическая партия как целое не может нести конституционно-правовую ответственность за не санкционированное ею противоправное поведение своих членов. Вместе с тем уклонение политической партии от оценки действий, совершенных от ее имени представителем руководящих органов партии, при определенных обстоятельствах может рассматриваться как доказательство их поддержки. Так, в соответствии со статьей 15 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» в случае, если руководитель или член руководящего органа партии делает публичное заявление, призывающее к осуществлению экстремистской деятельности, без указания на то, что это его личное мнение, а равно в случае вступления в законную силу в отношении такого лица приговора суда за преступление экстремистской направленности, последняя обязана в течение пяти дней со дня, когда указанное заявление было сделано, публично заявить о своем несогласии с высказываниями или действиями такого лица. Если такого публичного заявления не последует, это может рассматриваться как факт, свидетельствующий о наличии в деятельности партии признаков экстремизма.

Мерой конституционно-правовой ответственности за отклонения от требуемых правил поведения и неисполнение юридических обязанностей выступают конституционно-правовые санкции, цель которых – осуществление задач общей превенции в отношении субъектов конституционно-правовой ответственности и восстановление нарушенного конституционного порядка. Наиболее радикальной и масштабной правовой санкцией является принудительное лишение партии ее индивидуального правового статуса. С этого момента партия теряет свою правосубъектность, то есть перестает существовать как легитимный политический институт. Еще одной санкцией является временное приостановление деятельности политической партии на срок, необходимый для исправления допущенных ею нарушений.

Менее суровая санкция – лишение партии законодательно установленных льгот и преимуществ (приостановление государственного финансирования в случае нарушения партией правил финансовой отчетности). Еще одной характерной правовой санкцией является отказ в совершении юридически значимого действия (регистрации политической партии, ее отделения) в случае несоблюдения порядка ее создания. В данном случае негативным последствием становится отсутствие ожидаемого партией юридически значимого результата. К политическим партиям применяется и такая конституционно-правовая санкция, как отмена юридически значимого результата, когда ранее принятое решение лишается своей юридической силы (при принятии решения об отмене регистрации партии). К партиям могут применяться такие санкции, как возложение обязанности возмещения расходов на проведение бесплатной агитации и даже принуждение к ее исполнению в виде недопущения к распределению бесплатного эфирного времени и печатной площади на новых выборах.

Специфической формой санкций являются так называемые оценочно-превентивные санкции: предупреждение и предостережение. Так, при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор (его заместитель) направляет руководителю партии, ее структурного подразделения, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности партии, в том числе в деятельности хотя бы одного из ее региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма, выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения. Такое предупреждение выносится Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором. Оно может быть вынесено также Росрегистрацией или ее соответствующим территориальным органом.

Необходимо заметить, что к политической партии, как к участнику избирательной кампании – избирательному объединению, также могут применяться меры конституционно-правовой ответственности за нарушения требований избирательного законодательства, о чем подробно рассказывалось в соответствующем разделе настоящего издания.

ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ политических партий возможно в двух формах: приостановление (временное прекращение деятельности) и ликвидация. Основания и юридические последствия их применения имеют принципиально важные различия.

Так, основанием для приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения может стать нарушение ею Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. В этом случае орган юстиции выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения (не менее двух месяцев). Если нарушения партией не были устранены, а предупреждение не обжаловано в судебном порядке, ее деятельность может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации, принятым на основании заявления Минюста России.

Схожий порядок предусмотрен и для приостановления деятельности регионального отделения политической партии или иного ее структурного подразделения, с той лишь разницей, что в роли органа, управомоченного выносить предупреждение и возбуждать вопрос о приостановлении их деятельности, выступает управление территориального органа юстиции, а решение о приостановлении принимается судом второго звена (верховным судом республики, краевым, областным судом, судом автономной области, автономного округа). Срок, отводимый региональному отделению либо иному структурному подразделению для устранения нарушений, установлен в один месяц с момента вынесения предупреждения. В тех случаях, когда местное или первичное отделение политической партии не является юридическим лицом, установленную законом ответственность за допущенные местным или первичным отделением нарушения несет региональное отделение.

Другим основанием для приостановления является несоответствие деятельности партии положениям ее устава. В данном случае закон предусматривает в качестве необходимой предпосылки для возбуждения вопроса о приостановлении наличие не менее двух предупреждений, которые не были обжалованы в суд или не были признаны судом не основанными на законе. Заявление федерального или территориального органа юстиции в суд о приостановлении деятельности партии либо ее регионального отделения или иного структурного подразделения не может быть внесено в период рассмотрения судом жалоб на вынесенные предупреждения.

Приостановление деятельности политической партии, регионального отделения, иного зарегистрированного структурного подразделения носит исключительно временный характер: оно устанавливается на строго определенный судебным решением срок (до шести месяцев), по истечении которого либо партия (региональное отделение, иное зарегистрированное структурное подразделение) устраняет имевшие место нарушения и возобновляет свою деятельность, либо начинается процедура ее ликвидации. Устранение нарушений до истечения отведенного решением суда срока не является основанием для досрочной отмены такого решения.

В случае приостановления деятельности политической партии или ее регионального отделения они утрачивают ряд своих субъективных прав. В частности, приостанавливаются их права как учредителей средств массовой информации, им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, уличные шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах. Операции по банковским вкладам могут вестись лишь для осуществления расчетов, связанных с хозяйственной деятельностью партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения, возмещения причиненного их действиями убытка (ущерба), уплаты налогов и штрафов и расчетов по трудовым договорам (контрактам).

Легко заметить, что права политической партии в период приостановления ее деятельности ограничены не полностью: партии сохраняют вещные и обязательные права, право защищать свои права и представлять законные интересы своих членов, устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями. Партии вправе пропагандировать свои взгляды, цели и задачи в негосударственных средствах массовой информации и посредством распространения агитационных печатных материалов (листовок, прокламаций и т. д.) Внутренняя жизнь партии в этот период также не прекращается: могут проводиться съезды партии, конференции ее региональных отделений, продолжают действовать руководящие органы, может проводиться обновление их состава. Ведь для того, чтобы партия могла устранить допущенные нарушения, подчас необходимо решение съезда партии.

В целях обеспечения правовых гарантий многопартийности действующее законодательство оговаривает ряд обстоятельств, при наличии которых деятельность политической партии не может быть приостановлена. Так, деятельность политической партии, федеральный список которой на выборах депутатов Государственной Думы был допущен к распределению депутатских мандатов, не может быть приостановлена в связи с обнаружившимся отсутствием необходимой численности региональных отделений либо членов политической партии. Срок, в течение которого действует данный запрет, – четыре года со дня голосования на указанных выборах, безотносительно к тому, продолжают ли осуществление полномочий депутаты данного созыва Государственной Думы или же их полномочия прекращены в связи с роспуском нижней палаты по основаниям, предусмотренным статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации[153].

Кроме того, не допускается приостановление деятельности политической партии в ходе избирательных кампаний по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Данная норма распространяется на все политические партии вне зависимости от их фактического участия в выборах и действует со дня официального решения о назначении (проведении) выборов до официального опубликования их результатов. Не допускается также приостановление деятельности регионального отделения политической партии в период выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Это ограничение не распространяется на случаи, когда цели или действия политических партий направлены на осуществление экстремистской деятельности либо когда политические партии неправомерно осуществляют свою деятельность по производственному признаку, в органах государственной власти и местного самоуправления, в армии, правоохранительных органах, вмешиваются в учебный процесс образовательных учреждений.

Вопрос об основаниях и порядке приостановления деятельности партий в условиях военного и чрезвычайного положения конкретизирован федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Закон содержит и ряд правовых гарантий, обеспечивающих законность применения данной меры.

Во-первых, приостановление деятельности партий возможно лишь когда введение чрезвычайного положения обусловлено такими обстоятельствами, как попытки насильственного изменения конституционного строя, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями и создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Иные основания (стихийное бедствие, эпидемия, эпизоотия и др.) к ним не относятся.

Во-вторых, приостановление деятельности как правовая санкция в условиях чрезвычайного положения возможна лишь в отношении тех партий, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. К таким действиям, на наш взгляд, можно отнести участие партии в создании условий, вызвавших необходимость во введении чрезвычайного положения, а также активное воспрепятствование деятельности органов государственной власти по устранению кризисных проявлений. В условиях военного положения может быть приостановлена деятельность партий, ведущих пропаганду и агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую оборону и безопасность Российской Федерации.

В-третьих, приостановление деятельности политических партий как временная мера и ограничение может быть предусмотрено исключительно решением Президента Российской Федерации. Перечисленные правовые ограничители в совокупности образуют систему защитных мер от возможных злоупотреблений в связи с введением чрезвычайного и военного положения.

Вне зависимости от обстоятельств, послуживших основанием для приостановления деятельности партий, важно, что она прекращается лишь на определенное время: окончательно утратить статус партия может только в результате ликвидации.

В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ «О противодействии экстремистской деятельности» экстремистской организацией является общественное или религиозное объединение либо иная организация, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности по основаниям, предусмотренным указанным законом. Иными словами, для признания общественного объединения экстремистским самого факта осуществления экстремистской деятельности (даже признанного таковым в надлежащем юрисдикционном порядке) недостаточно: необходимо применение юридической санкции в виде ликвидации партии или ее запрета. Ликвидация – санкция, применяемая к партиям, прошедшим государственную регистрацию, лишающая их прав юридического лица. Запрет же – санкция, которая может быть применена к общественным объединениям, не имеющим статуса юридического лица, но использующим слово «партия» в своем наименовании и уставных документах.

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина, включая право на политические объединения, только федеральным законом. Никакой закон субъекта Российской Федерации, никакой подзаконный акт не могут расширить установленный федеральным законодательством перечень необходимых и достаточных условий ликвидации политической партии.

Политическая партия может быть ликвидирована добровольно по решению ее высшего руководящего органа – съезда – в соответствии с процедурой, установленной уставом партии, либо принудительно по решению Верховного Суда Российской Федерации[154].

В первом случае решение о ликвидации партии должно быть принято в соответствии с уставом партии большинством голосов на съезде, на котором должны присутствовать делегаты региональных отделений партии более чем от половины субъектов Российской Федерации[155].

Принудительно, решением Верховного Суда Российской Федерации политическая партия может быть ликвидирована в случаях:

1) невыполнения требований пунктов 1,4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях»:

– нарушение запрета на создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности[156];

– создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях;

– деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях; вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

2) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии[157];

3) неучастия политической партии в выборах в соответствии со статьей 37 Федерального закона «О политических партиях»;

4) отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации;

5) отсутствия необходимого числа членов политической партии, предусмотренного пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях»[158];

6) неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях.

Необходимо заметить, что политическая партия, федеральный список которой на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов, не может быть ликвидирована по основаниям, предусмотренным указанными выше пунктами 4 и 5, в течение четырех лет со дня голосования на указанных выборах.

В соответствии с пунктом 4 статьи 41 Федерального закона «О политических партиях» заявление о ликвидации политической партии может быть подано в Верховный Суд Российской Федерации только одним процессуальным субъектом – федеральным уполномоченным органом[159].

Однако это не так. еще одним субъектом инициирования гражданского судопроизводства может выступать прокурор, который в порядке надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, может предъявлять и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших[160]. Указанные положения также содержатся в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, которым руководствуется суд при возбуждении гражданского дела[161].

Кроме того, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» содержит конкретные указания на возможность Генерального прокурора или подчиненного ему соответствующего прокурора обращаться с заявлением в суд с требованием ликвидации общественного объединения (в том числе политической партии) в случае осуществления общественным объединением либо его региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, а также в случае, предусмотренном частью 4 статьи 7 указанного закона[162].

В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ «О политических партиях» приведен исчерпывающий перечень оснований для ликвидации регионального отделения политической партии.

Ликвидация регионального отделения политической партии может быть произведена в трех случаях:

– в случае ликвидации самой политической партии;

– в случае принятия решения политической партией (уполномоченным органом) о ликвидации регионального отделения в соответствии с уставом партии;

– в качестве меры конституционно-правовой ответственности за нарушения федерального законодательства, применяемой в судебном порядке.

Политическая партия может быть ликвидирована, что породит правовые последствия – ликвидацию региональных отделений, по решению ее высшего руководящего органа – съезда либо по решению Верховного Суда Российской Федерации (подробно процедура изложена в вопросе о ликвидации политической партии).

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» в уставе политической партии должны содержаться положения, определяющие порядок ликвидации политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений.

Ликвидация регионального отделения политической партии по решению органа политической партии, уполномоченного ее уставом, осуществляется в соответствии с процедурой, устанавливаемой уставом партии. Так, в КПРФ[163] и ЛДПР[164] решение о реорганизации или ликвидации регионального отделения может быть принято съездом партии. В «Единой России» правом принятия решения

О ликвидации регионального отделения партии помимо съезда также наделен и Президиум Генерального совета партии[165], в РАП «ЯБЛОКО» – Федеральный совет партии[166], в Партии Возрождения России – Президиум Политсовета партии[167]. Ликвидация партии осуществляется в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Региональное отделение может быть ликвидировано и в принудительном порядке. В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» к региональному отделению политической партии могут быть применены следующие меры конституционно-правовой ответственности: письменное предупреждение, приостановление деятельности, ликвидация. Приостановление деятельности и ликвидация регионального отделения политической партии могут быть осуществлены только на основании решения суда субъекта Российской Федерации[168] по заявлению территориального регистрирующего органа.

С заявлением в суд с требованием ликвидации регионального отделения вправе обратиться территориальный регистрирующий орган в случаях:

– действий регионального отделения политической партии, направленных на осуществление экстремистской деятельности;

– создания структурного подразделения политической партии в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях;

– деятельности структурных подразделений политической партии в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях;

– вмешательства регионального отделения политической партии в учебный процесс образовательных учреждений;

– отсутствия в региональном отделении политической партии необходимого числа членов политической партии (не менее 45 региональных отделений¹ политической партии должны иметь численность не менее 500 членов политической партии каждое, в остальных региональных отделениях численность каждого отделения не может составлять менее 250 членов);

– неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности регионального Необходимо учитывать, что в настоящее время в России продолжается процесс объединения субъектов Российской Федерации, который ведет к уменьшению необходимого минимального числа региональных отделений политических партий, установленного законом. Так, в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации – Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и образования нового субъекта Российской Федерации – Пермского края с 1 декабря 2005 г. число субъектов Российской Федерации сократится до 88.

– отделения и иного структурного подразделения политической партии[169]; неоднократного непредставления региональным отделением политической партии в установленный срок в соответствующий территориальный регистрирующий орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лии, за исключением сведений о полученных лицензиях.

Необходимо заметить, что в случае, если местное или первичное отделение политической партии не является юридическим лицом, установленную Федеральным законом «О политических партиях» ответственность за допущенные указанным местным или первичным отделением нарушения несет соответствующее региональное отделение политической партии.

Субъектом подачи заявления в суд субъекта Российской Федерации о ликвидации регионального отделения партии является территориальный регистрирующий орган Федеральной регистрационной службы или, как отмечалось выше, прокурор. Поэтому в случае обнаружения нарушений законодательства со стороны региональных (первичных и местных) отделений партии субъекты, чьи права будут нарушены, должны обращаться в территориальный регистрирующий орган Федеральной регистрационной службы или в прокуратуру для принятия мер реагирования. Самостоятельно субъекты политики, в том числе и региональные отделения других политических партий, в суд с требованием ликвидации (приостановления деятельности) регионального отделения политической партии обратиться не вправе.

Не допускается ликвидация регионального отделения политической партии по решению суда со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации и до дня официального опубликования результатов указанных выборов, за исключением случаев, когда деятельность политической партии направлена на осуществление экстремистской деятельности.

В СООТВЕТСТВИИ СО СТАТЬЕЙ 45 Федерального закона «О политических партиях» в случае ликвидации политической партии ее имущество после завершения расчетов по ее обязательствам передается:

а) на цели, предусмотренные уставом и программой политической партии, если ликвидация политической партии осуществлена по решению съезда политической партии;

б) в доход Российской Федерации, если ликвидация политической партии осуществлена по решению суда. В частности, в случае принятия судом решения по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество подлежит обращению в собственность Российской Федерации. Решение об обращении указанного имущества в собственность Российской Федерации выносится судом одновременно с решением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации.