ПАРЛАМЕНТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

В РАБОТАХ МНОГИХ РОССИЙСКИХ юристов, посвященных проблемам правового статуса депутатских объединений, утверждается об обязательности создания фракции и возможности создания группы¹. Эта точка зрения до самого недавнего времени являлась спорной, так как вывод об обязательности создания фракции был основан не на имевшемся нормативном материале, а на практике создания депутатских объединений в Государственной Думе трех созывов. Поскольку законодательство не обязывает представителей партий группироваться во фракции, юридически был возможен и отказ от права на их создание.

С переходом к пропорциональной системе выборов на федеральном уровне вопрос об обязательности создания фракции получил свое решение. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был дополнен статьей 7[147], определяющей статус фракции и устанавливающей обязанность вхождения в нее всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Однако на региональном уровне вопрос о правовом статусе фракций по-прежнему имеет различные решения.

В ряде субъектов Российской Федерации отличия между фракциями и депутатскими группами фактически сводятся только к выбранным названиям. В некоторых законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации (Государственном Собрании Республики Башкортостан[148], Сахалинской областной Думе[149], Тульской областной Думе[150]) фракции создаются по политическому, в то время как депутатские группы – по территориальному, профессиональному или иному неполитическому признаку. Однако в связи с переходом к смешанной системе выборов все большее распространение получает модель, в соответствии с которой фракция может быть создана только на основе избирательного объединения по итогам парламентских выборов (с 2004 г. – в Кабардино-Балкарской Республике, в Республике Марий Эл, Камчатской области, с 2005 г. – в Республике Хакасия и др.).

В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ ПЕРВОГО и второго созывов регистрацию фракции осуществлял Временный секретариат Государственной Думы на основании сообщения ПИК России о результатах выборов по федеральному избирательному округу, письменных заявлений депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным округам и пожелавших войти в соответствующую фракцию, и письменного уведомления фракции о ее численном составе. Таким образом, проведение учредительных собраний фракции, а также избрание руководящих органов как условия регистрации Временным секретариатом не были обязательными. Более того, прежняя редакция части 1 статьи 17 Регламента Государственной Думы 1998 г. фактически презюмировала вхождение депутатов, избранных по федеральному списку избирательного объединения, в состав фракции, так как подача заявлений о вхождении их во фракцию Регламентом не предусматривалась. Соответственно практика выработала политическое обыкновение, согласно которому лидером партийной фракции является лидер партии, возглавивший партийный список.

С принятием в 2000 г. поправок к статьям 16-18 Регламента Госдумы возникла необходимость предварительного проведения организационного собрания фракции, на котором должны быть приняты и оформлены в соответствующей протокольной форме решения о целях образования фракции, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях[151]. Кроме того, регистрация фракции производится только на основании уведомления руководителя фракции о ее создании и при предоставлении письменных заявлений о вхождении в ее состав депутатов Государственной Думы, являющихся членами фракции. Таким образом, ужесточение процедуры создания фракции является дополнительной проверкой их внутренней сплоченности и не исключает возможности выдвижения иных альтернативных кандидатур на роль руководителя парламентской фракции.

В СООТВЕТСТВИИ С ДЕЙСТВУЮЩИМ Регламентом Государственной Думы депутат выводится из состава депутатского объединения на основании решения об исключении его из депутатского объединения, принятого большинством от общего числа его членов, а также в случае подачи им во Временный секретариат Государственной Думы или в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы письменного заявления:

а) о выходе из депутатского объединения;

б) о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение;

в) о вхождении во вновь образуемую депутатскую группу.

Таким образом, предусмотрены две процедурные формы прекращения членства в депутатском объединении фракции: добровольная (на основе уведомления, подаваемого во Временный секретариат) и принудительная, требующая принятия решения большинством членов депутатского объединения.

В связи с изменением законодательства о выборах вопрос о том, в каком порядке прекращено членство в депутатском объединении, получает важнейшее значение. Если в соответствии с новой редакцией Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выход из состава фракции влечет за собой прекращение депутатских полномочий, то исключение из фракции по смыслу пункта 3 статьи 4 данного закона таких последствий не порождает.

В ОСНОВУ СОЗДАНИЯ ФРАКЦИИ положен принцип ее политической и организационной связи с избирательным объединением, участвовавшим в выборах и допущенным к распределению мандатов по общефедеральному округу. Указанная преемственность выражается и в названии фракции, в котором, по сложившейся традиции, воспроизводится название партии[152]. Избирательные блоки, как правило, также образуют единую фракцию. Однако произошедший в июле 2005 г. раскол фракции «Родина» привел к образованию сразу двух одноименных фракций: фракции «Родина» (партия «РОДИНА», бывшая Партия российских регионов) и фракции «Родина» (партия «Народная воля» и Социалистическая единая партия России). В разрешении возникшей правовой коллизии Государственной Думой учитывался тот факт, что все блокообразуюшие партии являлись в момент выборов полноправными избирательными объединениями.

Другой разновидностью депутатских объединений являются депутатские группы, образуемые из депутатов, не вошедших во фракции. Регламент закрепил асимметрию требований, предъявляемых для официального признания депутатских групп и фракций: если для регистрации депутатских групп необходимо наличие определенного числа членов (на июнь 2005 г. – не менее 55 депутатов), то основанием для создания фракции является лишь факт участия избирательного объединения (блока) в распределении мандатов по общефедеральному округу. Высокая планка требований, предъявляемых к численности депутатских групп, стала одной из причин их отсутствия в Государственной Думе четвертого созыва.

В дальнейшем в связи с переходом к пропорциональной системе выборов возникает вопрос о сохранении в Регламенте Государственной Думы депутатской группы как формы депутатского объединения. Характерно, что последняя редакция Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не содержит каких-либо упоминаний о возможности создания депутатских групп в Государственной Думе последующих созывов.

ДА, В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ подобный вариант не исключен. Основания, по которым избранные депутаты меняют фракционную принадлежность, могут быть самыми разнообразными: от инициативы самого депутата до решения иного избирательного объединения делегировать своих депутатов в идеологически близкую депутатскую группу, чтобы восполнить дефицит голосов, необходимых для ее регистрации.

Например, в случае если изменение принадлежности к депутатскому объединению депутатом осуществлено не самовольно, а по согласованию с руководящими органами политической партии. Последнее подчас имеет место на региональном и местном уровне, где политические партии, представители которых прошли в состав законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований, нередко создают совместные депутатские объединения.

Однако в Государственной Думе нового, пятого созыва, избираемой по пропорциональной системе, подобные технологии уже не могут быть применены, так как все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов, обязаны войти во фракцию партии ст. 7¹ ФЗ «О статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и статусе члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

ДА, С МОМЕНТА ИЗБРАНИЯ НОВОГО, пятого созыва депутатов Государственной Думы такая возможность появится. В июле 2005 г. в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» были внесены соответствующие изменения. В соответствии с пп. «б» части 3 статьи 4 закона выход по личному заявлению депутата из состава фракции, в которой он состоит, является основанием для досрочного прекращения его полномочий. Решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий (п. 5 ст. 4 ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россииской Федерации»). Новый порядок, однако, вступит в силу лишь в день официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и не распространяется на депутатов Государственной Думы четвертого созыва.

Следует отметить, что прекращение депутатских полномочий закон связывает только с добровольным выходом из фракции: фракция формально не инициирует добровольный выход депутата из своих рядов. Прекращение депутатом Государственной Думы членства в политической партии, не сопровождающееся добровольным выходом из состава фракции, не является основанием для досрочного прекращения его полномочий.

РЕГЛАМЕНТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ не допускает создания в Совете Федерации фракций и парламентских объединений, а Федеральный закон «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не относит участие в них к основным формам деятельности членов Совета Федерации. Вместе с тем Федеральный закон «О политических партиях» допускает возможность осуществления ими политической деятельности в представительных органах государственной власти, в том числе и посредством создания структур политических партий. Тем самым локализуются пределы ограничений, устанавливаемых в отношении деятельности политических партий в Совете Федерации и связанных со специфическими особенностями статуса ее членов.

Поскольку Федеральное Собрание по своей природе является представительным органом, то ведение в рамках верхней палаты партийной деятельности, не сопряженной с созданием первичных партийных организаций, на наш взгляд, не противоречит федеральному законодательству. Подобная деятельность может иметь различные организационные формы (партийный семинар, временная партийная группа, парламентский клуб, образуемый по партийному признаку, и т. д.), конкретное структурно-функциональное наполнение которых может определяться самими партиями. В частности, такое объединение может быть использовано для выработки и координации позиций членов верхней палаты, состоящих в одной партии, по вопросам, выносимым на заседания комитетов и на пленарные заседания.