РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДЕПУТАТСКИХ МАНДАТОВ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ВЫБОРОВ

ПОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ МАНДАТОВ между политическими партиями по итогам выборов определяется законом, регулирующим конкретные выборы, в соответствии с установленными принципами проведения выборов, в частности: всеобщего и равного избирательного права, подлинности выборов, честного избирательного процесса[133]. Порядок распределения мандатов можно рассмотреть на примере нового Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51 – ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ориентируясь на который законодатели субъектов Российской Федерации прописывают аналогичные процедуры при проведении региональных и местных выборов.

Следует отметить, что на региональном уровне сохранилась смешанная избирательная система голосования в представительные органы власти. Не менее 50 процентов мандатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации распределяется по пропорциональной системе. На выборах в органы местного самоуправления региональный законодатель вправе самостоятельно выбирать применяемую избирательную систему.

Порядок распределения мандатов в нижней палате парламента России осуществляется по пропорциональной системе единого частного (метод наибольших остатков).

Порядок распределения мандатов можно разделить на три этапа[134].

Первый этап. Путем сложения определяется сумма голосов избирателей, поданных за федеральные списки, допущенные к распределению депутатских мандатов. Эта сумма делится на 450 – число депутатских мандатов. Полученный результат есть первое избирательное частное – «вес» одного депутатского мандата, выраженный в голосах избирателей.

В качестве примера можно привести следующее. Допустим, за партию «А» было подано 830 голосов, за партию «Б» – 450 голосов, за партию «В» – 720 голосов. Число распределяемых мандатов равно 50.

Общее число голосов, отданных за все партии (2000), делим на 50 мандатов и получаем первое избирательное частное, равное 40.

Второй этап. Число голосов избирателей, полученных каждой политической партией, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая партия в результате первичного распределения мандатов.

Пример. В результате деления 830 голосов, полученных партией «А» на выборах, на первое избирательное частное получим 20,75. В результате деления голосов, полученных партией «Б», – 11,25, партией «В» – 18. Соответственно партия «А» получает 20 мандатов, партия «Б» – 11, а партия «В» – 18.

Третий этап. В этом случае законодатель предусматривает проведение вторичного распределения. Нераспределенные депутатские мандаты (50-20-11-18=1) передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа. В нашем примере это партия «А». Следует иметь в виду, что при равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей, то есть у кого большая целая часть.

Аналогичным образом на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может осуществляться распределение той части мандатов, которая распределяется по пропорциональной системе выборов. Остальные мандаты (распределяемые по мажоритарной системе) передаются кандидатам, победившим в своих избирательных округах.

Законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены дополнительные гарантии обеспечения мандатами списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер или по иным основаниям допущенных к распределению депутатских мандатов.

Допустимо, например, устанавливать следующий механизм распределения мандатов по пропорциональной системе: если при первичном распределении депутатских мандатов остались списки, допущенные к распределению депутатских мандатов, не получившие мандатов, то при вторичном распределении они получают мандаты в первую очередь.

ДЕЙСТВУЮЩИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ не установлен единый (обязательный для всех выборов) порядок распределения мандатов внутри списка политической партии. Единственное требование, предъявляемое ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», – после представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов[135].

Законодатель (как федеральный, так и региональный) может предусмотреть различные варианты распределения депутатских мандатов внутри списка.

Так, в соответствии с обновленным законодательством, регламентирующим выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, предусмотрена следующая схема распределения мандатов внутри списка политической партии, допущенной к распределению депутатских мандатов (преодолевшей заградительный барьер в 7 процентов от числа проголосовавших избирателей[136]).

Первый этап. В первую очередь депутатские мандаты получают зарегистрированные кандидаты, включенные в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, в порядке очередности их размещения в указанном списке[137]. Партии, чьи списки преодолеют 7-процентный заградительный барьер, получат не менее 4 мандатов и будут вынуждены распределять их среди своих региональных групп[138].

Второй этап. После передачи депутатских мандатов зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка партии, оставшиеся депутатские мандаты распределяются внутри списка между региональными группами кандидатов в следующем порядке. Сумма голосов избирателей, поданных за список партии в тех субъектах Российской Федерации (группах субъектов Российской Федерации, на частях территорий субъектов Российской Федерации), которым соответствуют региональные группы кандидатов, на которые был разделен список партии (далее – голоса избирателей, поданные за региональные группы кандидатов), делится на число оставшихся не распределенными внутри списка партии депутатских мандатов. Полученный результат есть второе избирательное частное данного списка кандидатов.

Пример. Список партии «А», набравшей 2400 голосов избирателей и получившей 9 мандатов, кроме общефедеральной части, которой было отдано 3 мандата, включал 4 региональные группы по 2 кандидата в списке каждой. Первая региональная группа получила 1100 голосов избирателей, вторая – 600, третья – 550, четвертая – 150.

Аля распределения оставшихся 6 мандатов следует разделить сумму голосов, поданных за региональные группы, на число нераспределенных мандатов. Второе избирательное частное для данного списка равно 400 (2400:6 = 400).

Число голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп кандидатов, делится на второе избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая региональная группа кандидатов. Первая группа – 2 мандата (1100:400 = 2,75), вторая группа – 1 мандат (600:400 = 1,5), третья группа – 1 мандат (550:400 = 1,375), четвертая группа – 0 мандатов (150:400 = 0,375). Таким образом, распределены 4 из 6 оставшихся мандатов (2 не распределены).

Третий этап. Нераспределенные депутатские мандаты, полученные данным федеральным списком кандидатов, передаются по одному тем региональным группам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления числа голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп кандидатов, на второе избирательное частное данного федерального списка кандидатов. При равенстве дробных частей преимущество отдается той региональной группе кандидатов, за которую было подано большее число голосов избирателей.

Пример. Оставшиеся нераспределенными 2 мандата партии «А» должны быть отданы по одному в первую и вторую группы: с наибольшей дробной частью числа, полученного при делении (при равенстве дробной части приоритет отдается той группе, за которую было отдано больше голосов избирателей).

Однако в первой региональной группе нет больше зарегистрированных кандидатов (зарегистрировано только два кандидата), и, следовательно, остается один нераспределенный мандат.

Четвертый этап. Если в процессе распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов водной региональной группе кандидатов или нескольких региональных группах кандидатов не оказалось нужного числа зарегистрированных кандидатов, оставшиеся нераспределенными депутатские мандаты подлежат дополнительному распределению между региональными группами того же федерального списка кандидатов, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов. При этом сохраняется очередность передачи депутатских мандатов (в соответствии со значениями дробных частей), определяемая на основе первоначально вычисленного второго избирательного частного.

Пример. В нашем примере нераспределенным остался один мандат, который передается четвертой группе (см. табл. 2).

Пятый этап. Если в процессе дополнительного распределения после исчерпания региональных групп кандидатов, не получивших депутатских мандатов в процессе их распределения в соответствии со значениями дробных частей, остаются нераспределенные депутатские мандаты, они распределяются по одному тем региональным группам кандидатов, в которых оказывается наименьшим коэффициент дополнительного распределения, вычисляемый для каждой из региональных групп кандидатов, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов. Названный коэффициент вычисляется путем деления числа полученных региональной группой кандидатов депутатских мандатов на число полученных ею голосов избирателей. При равных значениях указанного коэффициента депутатский мандат передается той региональной группе кандидатов, которая получила большее число голосов избирателей. Если после такого распределения число дополнительно распределяемых депутатских мандатов окажется больше числа региональных групп кандидатов, которые могут их получить, процедура дополнительного распределения повторяется необходимое число раз, при этом указанный коэффициент каждый раз вычисляется заново.

Пример. Партия «В» имеет три региональные группы. За первую региональную группу было подано 400 голосов, за вторую – 345, за третью – 120. Допустим, первая региональная группа получила уже 4 мандата, вторая – 3, третья – 1. Осталось два нераспределенных мандата.

Коэффициент дополнительного распределения для каждой региональной группы депутатов равен соответственно: для первой – 0,01 (4:400), для второй – 0,008 6956 (3:345), для третьей – 0,008 333 (1:120). Мандаты получают вторая и третья региональные группы кандидатов как имеющие наименьший коэффициент дополнительного распределения.

Если в процессе распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов не окажется зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатских мандатов, оставшиеся нераспределенными депутатские мандаты остаются вакантными до следующих выборов депутатов Государственной Думы, за исключением случая, когда Государственная Дума останется в неправомочном составе. Тогда нераспределенные депутатские мандаты передаются федеральным спискам кандидатов, не допущенным к распределению депутатских мандатов в соответствии с правилами распределения и получившим число голосов избирателей, которое превышает первое избирательное частное.

Плюсом такой детальной регламентации порядка распределения депутатских мандатов внутри федерального списка при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ является ограничение свободы усмотрения партии в предоставлении мандатов конкретным кандидатам.

Как уже подчеркивалось выше, региональному законодателю предоставлена свобода выбора при регулировании распределения депутатских мандатов.

На выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации порядок распределения депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, между кандидатами из списка зависит в первую очередь от того, какой вид списка кандидатов применяется.

Если список кандидатов закрытый, то полученные списком мандаты распределяются между кандидатами в том порядке, в каком они были расположены в списке кандидатов, представленном в избирательную комиссию (за исключением выбывших кандидатов).

При этом из распределения мандатов по пропорциональной системе (независимо от того, какой вид списка применяется) исключаются кандидаты, избранные по мажоритарной системе (по одномандатным или многомандатным округам), а также кандидаты, отказавшиеся от получения мандатов либо не представившие документ об освобождении от должности или от обязанностей, несовместимых с депутатским мандатом.

При применении системы закрытых списков с разбиением на общую часть и территориальные (региональные) группы мандаты, полученные списком кандидатов, в первую очередь передаются кандидатам из общей части списка, затем определяется число голосов, полученное списком на каждой территории. Аля каждой территориальной группы вычисляется процентная доля числа голосов, полученных данным списком на соответствующей территории, после чего территориальным группам передается по одному мандату в порядке убывания соответствующей процентной доли, а если после этого остались нераспределенные мандаты, они в той же последовательности передаются тем группам, в которых остались кандидаты.

При применении системы открытых списков для распределения депутатских мандатов между кандидатами из списка могут применяться различные методы распределения мандатов внутри партийных списков. Простейшая система распределения, реализованная в Магаданской области, предполагает распределение депутатских мандатов между кандидатами из списка, набравшими наибольшее количество голосов по отношению к другим кандидатам из того же списка, а порядок расположения кандидатов в партийном списке учитывается только при равенстве или отсутствии голосов, поданных за кандидатов.

Другие системы распределения предполагают учет в той или иной степени не только волеизъявления избирателей, но и партийных предпочтений. В большинстве субъектов Российской Федерации, установивших систему открытых списков, установлен метод с применением индивидуальных рейтингов кандидатов, этот метод предложен Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и воспроизведен в законах Липецкой и Орловской областей, Коми-Пермяцкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов. Рейтинги кандидатов, в соответствии с которыми они будут получать депутатские мандаты, вычисляются умножением избирательных и партийных рейтингов. Избирательный рейтинг соответствует числу голосов, поданных избирателями за кандидата из списка. Партийный рейтинг устанавливается следующим образом: у последнего кандидата устанавливается на одну единицу меньше, чем число кандидатов в списке, рейтинг каждого предыдущего кандидата на 4 единицы (в Чукотском АО – на одну единицу) выше. Методика позволяет учитывать как предпочтения избирателей, так и предпочтения партии.

Анализ регионального законодательства и первые выборы законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, проведенные по смешанной избирательной системе, позволяют сделать вывод о большом многообразии методик и их вариаций распределения мандатов внутри партийного списка кандидатов. Каждая методика имеет свои плюсы и минусы. Грамотное использование при составлении списка кандидатов особенностей того или иного метода распределения мандатов, установленного соответствующим законом, и продуманная разбивка списка на региональные (территориальные) группы позволят партии получить ощутимые преимущества перед своими оппонентами в ходе предстоящих выборов.

ИЗ АНАЛИЗА СТАТЕЙ 71-73 Конституции Российской Федерации следует, что данный вопрос (о регулировании отношений, связанных с переходом вакантного депутатского мандата на разных уровнях публичной власти) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и может регулироваться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в рамках федерального законодательства.

«Рамочными» федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право регулирования правовых последствий отказа от принятия депутатского мандата передано законам, регулирующим конкретные правоотношения. Ниже приведены примеры такого регулирования.

Так, Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено право зарегистрированного кандидата в течение семи дней со дня голосования отказаться от депутатского мандата. Заявление об отказе от депутатского мандата не подлежит отзыву. Отказ зарегистрированного кандидата от депутатского мандата влечет за собой изменение порядка размещения зарегистрированных кандидатов в соответствующем списке кандидатов[139].

Отказ кандидата от мандата не является основанием для утраты списком права на данный мандат. Мандат подлежит распределению в порядке очередности внутри данного списка.

Законом установлен порядок распределения «отказного» мандата внутри списка[140].

Если депутатский мандат оказывается вакантным, он передается зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов. Депутатский мандат передается первому в порядке очередности зарегистрированному кандидату из числа зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатские мандаты и включенных в ту же региональную группу кандидатов (общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и зарегистрированный кандидат, депутатский мандат которого оказался вакантным. Если в соответствующей региональной группе кандидатов (в общефедеральной части федерального списка кандидатов) отсутствуют зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов, оказавшийся вакантным депутатский мандат подлежит распределению между другими региональными группами кандидатов того же федерального списка кандидатов в соответствии с методикой дополнительного распределения депутатских мандатов.

Если в федеральном списке кандидатов не осталось зарегистрированных кандидатов, депутатский мандат остается вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы, за исключением случая, когда Государственная Дума окажется в неправомочном составе[141] и будет осуществлено дополнительное распределение мандатов между списками кандидатов.

Необходимо заметить, что в соответствии с поправками, внесенными в федеральное законодательство в 2005 году[142], в случае если депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации вошел или перешел во фракцию, иную, чем была образована политической партией, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы, его депутатские полномочия прекращаются, а депутатский мандат распределяется внутри федерального списка кандидатов партии в соответствии с описанной выше методикой.

Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться свои особенности распределения вакантных депутатских мандатов с учетом применяемой избирательной системы. Так, законом Магаданской области «О выборах депутатов Магаданской областной Думы»[143] установлено, что в случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между областными списками кандидатов, Избирательная комиссия Магаданской области передает его депутатский мандат кандидату из того же областного списка кандидатов в следующем порядке.

Вакантные депутатские мандаты распределяются между кандидатами из списка кандидатов, набравшими наибольшее число голосов избирателей по отношению к другим кандидатам из этого списка. Порядок очередности получения депутатских мандатов определяется в порядке убывания голосов избирателей, набранных кандидатами из списка кандидатов. В случае равенства числа набранных кандидатами голосов избирателей или их отсутствия оставшиеся вакантные депутатские мандаты распределяются между кандидатами из списка кандидатов в соответствии с порядком размещения кандидатов в этом списке, установленным при регистрации из этого списка. Если в областном списке кандидатов не осталось кандидатов, депутатский мандат остается вакантным до следующих основных выборов депутатов областной Думы.

ЗАГРАДИТЕЛЬНЫЙ ПУНКТ ПРИЗВАН предотвратить фрагментацию партийной системы, раздробленность политических сил в парламенте, а также искусственное дробление политических сил в обществе. В зависимости от региональной специфики варьируется и величина заградительного барьера в различных субъектах Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации величина заградительного пункта определена в 3% (в Республике Северная Осетия – Алания, Иркутской области, Коми-Пермяцком АО), 4% (в Ивановской, Московской, Орловской, Самарской областях). В части регионов заградительный барьер установлен на уровне 5%, более высокий заградительный барьер определен в Республике Башкортостан[144], Республике Татарстан, Волгоградской области, Омской области[145] – 7%, в Пермской области – 7,5%, в Вологодской области, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе – 8%, в городе Москве, в республиках Дагестан и Калмыкия – 10%.

С принятием в июле 2005 года поправок в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ограничивающих правотворчество субъектов при установлении заградительного барьера для прохождения партий в законодательный орган субъекта (не более 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании), законодатели субъектов Российской Федерации, в которых заградительный барьер установлен на отметке более 7%, будут обязаны его понизить.

Между тем, избирательная практика показала, что жестко фиксированный заградительный пункт не всегда приемлем, поскольку в условиях соревнования 50 и более избирательных объединений и блоков происходит размывание электората, его «растаскивание» по мелким избирательным объединениям. В 1998 г. во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации, указавшего на недопустимость ситуации, при которой к распределению депутатских мандатов может быть допущена только партия, преодолевшая пятипроцентный барьер, либо когда число голосов, поданных за партии, преодолевшие пятипроцентный барьер, составило меньше простого большинства[146], федеральный законодатель установил правило, согласно которому в подобных случаях к распределению мандатов допускаются иные (в порядке убывания голосов) избирательные объединения (блоки) с тем расчетом, чтобы сумма голосов, поданных за партии, допущенные к распределению мандатов, превысила 50%. В 2005 году с принятием нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указанная сумма голосов была повышена до 60%.

НЕТ, ПОДОБНОЕ МНЕНИЕ ОШИБОЧНО. Практика проведения пропорциональных выборов в парламенты зарубежных стран знает и более высокие заградительные барьеры на выборах по спискам политических партий на уровне 8% (Лихтенштейн) и 10% (Великое национальное собрание Турции). В ряде государств Восточной Европы, где наряду с партиями в выборах участвуют и избирательные блоки, для последних установлен более высокий заградительный барьер, возрастающий по мере увеличения числа блокообразуюших партий до 10% (в Словакии для блоков из четырех партий) и даже 15% (в Венгрии для блока из трех партий). В Греции, где выборы по пропорциональной системе проводятся в два тура, к участию во втором туре за оставшиеся нераспределенными по итогам первого тура мандаты допускаются партии, набравшие в первом туре 17% и более голосов избирателей.

Немаловажно, что Российская Федерация – одна из немногих стран с пропорциональной системой выборов, где заградительный барьер является не жестким, а «плавающим»: его величина зависит от числа голосов, поданных за партии, преодолевшие заградительный барьер. Если сумма голосов, поданных за партии, преодолевшие заградительный барьер, составит менее 60% от числа проголосовавших избирателей, то к распределению мандатов допускаются и иные партии, до тех пор пока сумма поданных за них голосов не превысит 60%. Таким образом, возможны ситуации, когда к распределению мандатов будут допущены и партии, списки которых набрали 5 и даже 3% голосов избирателей.

В любом случае нельзя делать выводы о допустимости или чрезмерности величины заградительного барьера, опираясь только на формальное сравнение. Следует учитывать специфику развития политической системы, форму государственного устройства, особенности становления демократического общества и многие другие факторы.