Деятельность партии, как и любого политического института современного общества, основана на правовых нормах. Однако логика развития политических партий и партийных систем подчинена и важнейшим социальным закономерностям, зачастую не подвластным законодателю. Закрепление в законодательстве института политических партий предполагает длительный и не лишенный противоречий процесс их организационного и политического становления. В этой связи особое значение приобретает изучение процесса их институционализации.

В философско-социологическом плане понятие институционализации связано с разработкой проблемы социального порядка, получившей достаточно широкое освещение в работах социологов (П. Бергера, П. Блау Т. Парсонса, Дж. Хоманса, Д. Тернера), использовавших его для обозначения многообразных процессов, при помощи которых осуществляется организация индивидов, групп и других типов социальных единиц, происходит упорядочение социальных связей. В рамках бихевиористского направления главными движителями социальных действий являются не макросоциальные факторы, а поведение индивида, подчиненное действию психологических в своей основе факторов (позитивных и негативных подкрепителей). Так, объединение в ассоциации с иными индивидами по Джорджу Хомансу «объясняется не потребностями общества, а потребностями людей»[56].

Питер Блау, пытаясь преодолеть односторонность подхода Джорджа Хоманса, описал механизм взаимосвязи социальной и политической структуры с индивидуальными социальными отношениями:

› социальное упорядочение взаимодействия индивидами в целях реализации своих запросов;

› дифференциация статуса и власти по мере выхода за рамки прямых социальных контактов;

› их легитимизация и организация[57].

Важное место в теории социальной структуры Питера Блау занимают так называемые эмерджентные свойства структуры, понимаемые как «источник внешних ограничений, которые испытывают на себе индивиды», причем «действие этих ограничений говорит о том, что они лишь в определенной степени совместимы с проявлением свободы воли»[58].

В рамках заявленного Толкоттом Парсонсом социологического подхода к изучению проблемы социального порядка, институционализация, помимо властных отношений, подразумевает также законность в веберовском понимании и целый ряд механизмов, включающих в себя поддержание и действие социальных ценностей и норм. Соответственно, существование формальных организаций в окружении иных субъектов предполагает институционализированные нормативные рамки и то, что сам ученый именует «институционализированным или публично-правовым комплексом»[59].

В конституционном праве институционализация партий трактуется как процесс их правового оформления, становления роли в государственном механизме, регламентации порядка образования и деятельности в качестве особого политического и правового института[60]. В основе такого подхода – понимание правового института прежде всего как совокупности норм, регулирующих однородную группу общественных отношений. В социологии и политической науке при изучении процессов институционализации на первый план выступает сама партия как коллективный субъект политического процесса; вопросы же правовой регламентации рассматриваются лишь как составляющая, раскрывающая одну, хотя и важную сторону ее деятельности.

Обе вышеприведенные трактовки имеют право на существование, поскольку фиксируют две стороны одного явления: процесс структурирования политических партий как добровольных ассоциаций и закрепление в нормах права возникающих в этом процессе общественных отношений. В этой связи необходимо разделять правовую и политическую институционализацию политических партий. В самом общем виде под правовой институционализацией политических партий следует понимать процесс формирования государством нормативных типов их деятельности, а под политической институционализацией – процесс их структурно-функционального становления и развития в качестве обладающего собственными системными качествами политического института.

Понимание политической институционализации как процесса упорядочения социальных связей, формирования и развития политической организации, в ходе которого последняя обретает неотъемлемые структурно-функциональные признаки (характеризующие партию как институт политической системы), присуще и западным исследователям. Так, Самюэль Хантингтон определял институционализацию партий как процесс, посредством которого партии упрочиваются, приобретают значение и устойчивость[61].

Кеннет Джанда, акцентируя внимание на субъективной стороне социальной упорядоченности партий, усматривает в институционализации «…степень материализации партии в общественном сознании, в результате чего она существует независимо от собственных лидеров, регулярно вовлекаясь в значимые модели поведения»[62].

Соотношение правовой и политической институционализации во многом подчинено общим закономерностям взаимообусловленности общественных и правовых отношений. Так же как далеко не всякое общественное отношение может быть урегулировано правовыми нормами, многие стороны отношений, возникающих в процессе становления политических партий, могут не иметь нормативного измерения. К ним, в частности, относятся субъективные причины создания партий и их организационных расколов, проблемы востребованности программных положений партии электоратом, конъюнктурные факторы партийно-политических перегруппировок и другие.

Единство политической и правовой институционализации выражается в общности социального объекта: упорядочения, формализации и стандартизации общественных связей и отношений, связанных с деятельностью политических партий. Нетождественность понятий политической и правовой институционализации – в том, что они фиксируют различные, хотя и тесно взаимосвязанные процессы, в ходе которых граждане реализуют задачи по созданию партий, оптимизации форм их работы, а государство – определяет их публично-правовой статус и правовые основы уставной деятельности. Кроме того, становление публично-правовых институтов происходит более замедленными темпами, чем меняется динамика политических и групповых процессов[63].

Политическая институционализация партий представляет собой исходное и важнейшее условие их правовой институционализации. Однако объяснять феномен правовой институционализации партий лишь самим фактом их возникновения, развития и поэтапного укоренения в политической системе значило бы намеренно упрощать существо проблемы. Ведь если институт политических партий существует несколько столетий, то юридическое оформление их места и роли в политической системе произошло значительно позже. Несомненно, что толчком к правовой институционализации партий стали качественные изменения в государственном механизме большинства стран: возрастание роли партий в политической системе, усиление их взаимосвязи с государственными институтами постепенно вошло в противоречие с отсутствием сколь-либо развернутой правовой базы их деятельности.

Масштабы взаимоотношений политических партий с иными элементами политической системы и структурами гражданского общества оказались таковы, что внутренние корпоративные нормы уже не охватывали всего комплекса осуществляемых общественных отношений. Неопределенность правового статуса партий нередко порождала и проблемы, связанные с необходимостью обеспечения их финансовой прозрачности, установления четких правил взаимодействия с деловым сообществом и группами интересов, сохранением безопасности государства и общества. Наконец, создание развернутой правовой базы деятельности партий, регламентация прав и обязанностей, установление возможных преференций отвечали интересам самих партий, по крайней мере, той их части, что активно проявляла себя в публичной политике.

В целом правовая институционализация политических партий, как в свое время отмечал А. Боднар, обусловлена признанием их существенной роли в системе государственной власти и возникающей из этого необходимостью ограничений, которые гарантировали бы, что деятельность политических партий не будет выходить за пределы правовой системы[64].

В конституционно-правовой практике зарубежных государств первые попытки включения политических партий в сферу нормативного регулирования впервые отмечены на рубеже XIX-XX веков и приобрели характер устойчивой тенденции вскоре после Первой мировой войны[65].

К данному периоду относятся первые нормативные акты, выделяющие политические партии из других видов общественных объединений. Вместе с тем, по мнению Ю. А. Юдина, правовая институционализация партий и, прежде всего, их становление как важнейшего конституционно-правового института практически начинается в период между двумя мировыми войнами. «Именно в этот период, – отмечает он, – усиливается вмешательство государства в жизнь общества и устанавливаются пределы конституционно-правового регулирования. Ни теоретики права, ни позитивное право не могли больше игнорировать возрастающую роль партий в политической системе общества, в функционировании государственного механизма»[66].

Однако правовая институционализация партий на данном историческом этапе имела крайне ограниченный характер: партии «…оказывались в сфере западного законодательства прежде всего потому, что они взаимодействовали с государством и лишь в той мере, в какой это сказывалось на функционировании государственно-правовых учреждений»[67].

В этой связи можно согласиться с В. Н. Даниленко, считавшим, что процесс правовой институционализации партий начался лишь после Второй мировой войны, а «более или менее развернутое ее технико-юридическое оформление, дающее основания для самого понятия „институционализация“, стало наблюдаться лишь в 60-70-е годы[68], когда в ряде стран законодательно закрепляется статус политических партий, особенности их внутренней организации, финансирования, участия в избирательном процессе и парламентской деятельности.

В условиях поставторитарных государств с переходным характером политического режима (в том числе и в России) общественно-политический контекст правовой институционализации имел существенные особенности. Во-первых, создание правовых основ деятельности политических партий происходило не путем заполнения исторически сложившегося пробела в правовой системе, а в рамках полномасштабных конституционно-правовых реформ. Во-вторых, правовая институционализация партий нередко осуществлялась государством в инициативном порядке, опережая реальные процессы их политико-организационного становления. В-третьих, общемировая тенденция к расширению сферы публично-правового регулирования деятельности политических партий в России проявляется значительно более интенсивно.

Наконец, правовая институционализация партий зачастую рассматривалась не только как средство содействия не завершившимся процессам политической институционализации партий, но и как механизм для решения иных задач в сфере государственного управления. В российских условиях ими стали необходимость обеспечения единства политического пространства страны, баланса сдержек и противовесов между ветвями власти на федеральном и региональном уровнях, создание качественно новых механизмов взаимодействия между государством и обществом.

В ходе правовой институционализации политических партий зримо присутствует и субъективная компонента, выражающаяся в интересах, проявляемых участниками законодательного процесса. В этом плане партии, представители которых находятся у власти, неизбежно стараются обеспечить принятие таких актов, которые, с одной стороны, по возможности способствовали бы сохранению их положения, а с другой – создавали бы им надежные правовые гарантии в случае изменения политической ситуации. Первое проявляется в инициировании и поддержке специальных норм, предъявляемых к вновь создаваемым партиям, в установлении требований к численности партий, их структуре, второе – в создании ряда преференций и льгот, обладание которыми связано с наличием у партии правового статуса парламентских партий.

Правовая институционализация партий в первую очередь направлена на закрепление их правового положения, нормативное регулирование их деятельности. Вместе с тем, она неизбежно затрагивает и иные связанные с партиями институты политической системы (органы государственной власти, непартийные общественные объединения и так далее.), уточняя их права и обязанности во взаимоотношениях с партиями, тем самым способствуя совершенствованию правовых норм в различных отраслях законодательства.

Важнейшее значение имеет и выбор законодателем тех сторон и аспектов общественных отношений, которые связаны с деятельностью политических партий и подлежат правовому регулированию. В зависимости от того, какого рода аспекты деятельности партии являются предметом правового регулирования, можно делать предварительный вывод о степени демократичности и открытости партийной системы, о правовых предпосылках идеологического и политического многообразия и даже о характере государственно-правового режима в целом.

В процессе становления партий проявляются как индивидуальные особенности конкретных партий, так и закономерности частного и общего плана, обусловленные внешними факторами. Чтобы эти закономерности институционализации были выявлены, партии необходимо анализировать не только с точки зрения их статуса и функционирования на момент исследования, но также и в историко-генетическом аспекте их возникновения, функционирования и поэтапной эволюции к современным формам партийной организации, что позволяет выявить сущность современных процессов, происходящих внутри партий и на межпартийном уровне, и обеспечить адекватное правовое регулирование их деятельности.

Центральным направлением в изучении процессов становления политических партий является проработка комплекса проблем, касающихся их места и роли в системе государственных и общественных институтов. В рамках такого анализа ключевым понятием выступает статус партии, под которым традиционно подразумевается ее положение в политической системе общества. Этимологически термин «статус» означает не только положение, но и состояние с объективно заданным предназначением, что позволяет рассматривать его как своеобразную систему, которой присущи существенные признаки, связи, отношения и уровни организации[69].

Различают правовой статус, то есть юридически закрепленное место партии в системе государственных и общественных организаций, а также обусловленный этим положением комплекс юридически значимых взаимоотношений, и социальный статус, характеризующий степень влияния партии на общество и политику. В отличие от правового статуса, закрепленного в законодательстве, социальный статус партии определяется непосредственно в ходе политического процесса. Юридически оформление социального статуса партии знаменует собой нормативное закрепление ее фактического положения в системе социальных связей. Вместе с тем, если социальный статус партий различается в зависимости от их политического влияния, ресурсной и социальной базы, то правовой статус основан на принципе юридического равенства, хотя определенная дифференциация их прав и обязанностей может иметь место в случаях, когда различия партий законодательством оцениваются как юридически значимые.

Правовой статус партии – комплексное собирательное понятие, отражающее ее правовую природу, место в системе государственных и общественных институтов, права и обязанности, возможность действовать в качестве субъекта права, юридически значимые социальные связи, основания юридической ответственности. Дифференциация правового статуса политической партии может отражать его различные грани – в зависимости от ракурса исследования. В зависимости от степени общности статусных характеристик можно выделить:

› общий статус – это статус политической партии как общественного объединения. Он не зависит от текущей политической конъюнктуры, обладает относительной статичностью, является общим для всех партий вне зависимости от их политического и организационного потенциала, социальной базы, политического представительства;

› специальный статус – определяет правовое состояние отдельных категорий политических партий, выделяемых по специальным юридически значимым признакам, и выражается в дополнительных правах и обязанностях, правовых льготах, связанных с наличием либо отсутствием определенных законодательством юридических фактов. Таков, например, специальный статус парламентской партии;

› индивидуальный статус – фиксирует ее правовое положение с учетом персонифицированных характеристик (наименование, момент создания, данные государственной регистрации, структура высших руководящих органов, численность членов, участие в выборах и представительство в органах власти). Индивидуальный правовой статус динамичен: он трансформируется одновременно с теми юридически значимыми изменениями, которые претерпевает партия в процессе своей деятельности.

Соотношение общего, специального и индивидуального правового статуса политической партии является частным случаем диалектического соотношения общего, особенного и единичного. Каждая партия, будучи носителем общего статуса политической партии и соответствующих ему прав и обязанностей, может в силу наличия ряда признаков обладать также специальным статусом и, наконец, имеет собственный, неповторимый набор персонифицированных статусных характеристик.

Известны и иные классификации правового статуса политических партий. Так, В. Б. Евдокимов выделил три вида статуса в зависимости от признания партий государством: легальный (партия имеет возможность действовать публично), полулегальный (формально не запрещена, но лишена ряда важных прав, либо, находясь под запретом, фактически не преследуется) и нелегальный (запрещена властями, преследуется и потому действует тайно)[70].

Следует различать структуру и содержание правового статуса политической партии[71]. Если содержание правового статуса партии (комплекс норм, регулирующих ее правовое положение) подвижно и способно к трансформации, то структура правового статуса, напротив, отличается определенной статичностью и может быть описана через совокупность взятых в системной целостности и взаимосвязи образующих ее элементов. В структуру правового статуса политической партии входят ее правовая конструкция, принципы организации и деятельности, права и обязанности, определяющие ее конституционно-правовую и гражданско-правовую правосубъектность, юридическая ответственность, а также правоотношения общего (статусного) типа. К последним, в частности, относятся вопросы взаимодействия государства и политических партий, принципы деятельности политических партий и правовые гарантии их субъективных прав.

Взаимоотношения государства и политических партий предопределяются всеобъемлющим характером государства как организации, объединяющей всех членов общества, верховенством государственной власти по отношению к иной политической власти. Такая асимметрия отнюдь не исключает признания политических партий как самоорганизующихся объединений, автономных от государства. «Идущие снизу и сверху социальные инициативы должны встречаться на почве права и законности, соединяться и усиливаться»[72].

Взаимоотношения государства и политических партий осуществляются по нескольким направлениям, различающимся в зависимости от круга вопросов, по которым указанные взаимоотношения складываются. В их числе следует особо выделить нормативное регулирование деятельности политических партий, внешний и внутренний контроль, государственную поддержку их деятельности, взаимодействие государства и политических партий. Указанные направления различаются не только предметом, но и правовым положением органов государственной власти и политических партий как субъектов правоотношений.

Определяющая роль государства в правовом регулировании деятельности политических партий вытекает из его природы официального представителя общества, выразителя интересов всех социальных групп населения, инструмента социального компромисса между ними. Обладая внешним и внутренним суверенитетом, имея верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях, государство является единственным из институтов, который способен реализовать на национальном уровне баланс интересов личности, общества и государства. Принципиальное значение здесь имеет вопрос о пределах правового регулирования: может ли регулятивная роль государства распространяться на вопросы моделирования партийной системы или законодательство должно регулировать лишь минимум вопросов деятельности партий? В ответе на него следует исходить не только из выбора объектов правового регулирования, но и из совокупности используемых правовых средств, механизмов, а также целей, которыми руководствуется законодатель. В этой связи можно говорить о двух принципиально различных подходах, выбор одного из которых во многом предопределяет водораздел между авторитарным и демократическим характером политического режима.

Первый подход подразумевает директивное ограничение количества политических партий, легально функционирующих в рамках политической системы.

В 60-80 годах ХХ века он использовался в ряде стран третьего мира, в том числе в Нигерии, Верхней Вольте, Сенегале, ЮАР. Крайней формой регулирования является официальное закрепление однопартийной системы (в СССР до 1990 года, в Германии, Италии до 1945 года). Подобное регулирование является ничем иным, как закреплением монополии на власть, причем обычно оно является не первопричиной, а следствием авторитарной деформации политической системы.

Второй подход – установление специальных требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий в части закрепления требований к их организационной структуре, численности, масштабу деятельности, длительности существования. Подобные требования, несомненно, также ограничивают свободу создания и деятельности политических партий. Однако они распространяются на юридически неопределенный круг организаций, не содержат персональных изъятий. Такое публичноправовое регулирование партий в целом не противоречит принципам свободы деятельности общественных объединений при условии, что все ограничения направлены на достижение конституционно закрепленных, общественнополезных целей и являются соразмерными.

Двойственная общественная природа политической партии (как общественного объединения и субъекта публичных властеотношений) имеет свое нормативное измерение. С одной стороны, принадлежность партии к общественным объединениям предполагает распространение на нее принципов организации и деятельности, общих для всех видов общественных объединений. С другой стороны, тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более предметном регулировании порядка ее создания, деятельности и основ внутреннего устройства.

К сфере правового регулирования деятельности политических партий, в той или иной степени воспроизводимой в национальном законодательстве различных стран, можно отнести:

› права и обязанности политической партии;

› функции партии, формы и методы осуществления партией политической деятельности;

› организационное устройство партии;

› порядок образования и прекращения деятельности партии;

› основания и порядок участия партии в выборах и в деятельности государственных органов;

› финансовую, хозяйственную и предпринимательскую деятельность партии;

› взаимоотношения партии и государственных органов, непартийных общественных объединений и иных организаций;

› международные связи партии;

› идеологическую и агитационную деятельность партии.

Приводимый перечень не претендует на универсальность и исчерпывающий характер, поскольку в зависимости от правовой системы конкретного государства объем и характер регулирования деятельности партий существенно различаются: от скрупулезного фиксирования малейших юридически значимых деталей до полного правового пробела, нередко заполняемого складывающимися политическими обыкновениями.

Реализация статусных характеристик и функционального назначения партий обеспечивается посредством закрепления за ними комплекса субъективных прав и обязанностей. По своей природе права политических партий тесно связаны с правами человека и гражданина, закрепленными в конституции, так как базируются на комплексе политических прав личности (на объединение, выражение своего мнения, свободу слова) и призваны обеспечить их полноценную реализацию. Вместе с тем, необходимо различать политические права граждан, включая право на объединение, и комплекс субъективных прав политических партий как коллективных субъектов.

В зависимости от содержания права политических партий разделяются на те, что принадлежат партии с момента ее создания, те, которые возникают у нее с момента государственной регистрации, и те, которые возникают с момента представления данных о регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Конституционная практика демонстрирует возможность принципиально различных подходов к созданию и легитимации деятельности партий. В странах с многопартийной системой можно выделить три основные группы государств, различающихся по способу законодательного закрепления легального статуса партии:

› явочный (уведомительный) порядок, когда партия обретает официальный статус с момента учреждения: от инициаторов создания партии не требуется представлять документы и сведения о созданной партии в специально уполномоченный государственный орган (Австралия, Бельгия, Дания, Нидерланды, Франция и другие страны)[73];

› разрешительный порядок, предполагающий предварительное согласие государства на создание политической партии (СССР до 1990 года, Никарагуа в 1980-1990-х годах и другие страны);

› явочно-регистрационный порядок, когда создание политической партии не требует предварительного разрешения от органов государственной власти, но для обретения правового статуса партия должна пройти процедуру государственной регистрации (Болгария, Бразилия, Германия, Мексика, Казахстан, Украина).

Государство, обеспечивая партиям право на участие в избирательном процессе, в публичной политике вправе одновременно установить дополнительные требования, которые свидетельствовали бы о наличии у партии поддержки в обществе и одновременно препятствовали бы обретению статуса партии карликовыми образованиями.

Практика зарубежных стран демонстрирует многовариантность в решении вопросов относительно характера, объема и уровня требований, предъявляемых при регистрации политической партии. Это может быть запрет на создание партии по религиозному, расовому, национальному принципу (Болгария, Россия), обязательность указания на политический характер целей уставной деятельности (Казахстан)[74]; требования к минимальной численности партии (в Канаде – 100 человек, Румынии – 250, Литве – 400, Польше – 1000, Швеции – 1500, Молдавии – 5000, Казахстане и России – 50 тыс. человек) или к определенному числу подписей, собранных в поддержку создания партии (в Португалии, Украине, ряде штатов США), к территориальному масштабу деятельности (в Мексике, Бразилии, России, Украине – только общегосударственные партии).

Законом предусмотрено два способа создания партии: образование ее на учредительном съезде и создание партии путем преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. В первом случае инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан. В этих целях для проведения подготовительных мероприятий образуется организационный комитет (не менее десяти человек).

В зависимости от национального законодательства регистрация политических партий осуществляется в различных органах: министерствах внутренних дел (Австрия, Испания, Италия, Франция), министерстве юстиции (Бельгия, Нидерланды) либо подведомственном ему органе юстиции (Россия), органе, ответственном за обеспечение проведения выборов (Бразилия, Перу, Канада), в министерстве по делам территорий (Конго), в судах общей юрисдикции (Болгария, Португалия, Польша), в высшем органе законодательной власти (Латвия).

В России после регистрации политическая партия приобретает гражданскую правосубъектность и вправе в полном объеме осуществлять деятельность по защите своих прав и представлению законных интересов своих членов, а также устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации. И наконец, с момента регистрации региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации партия приобретает право на участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления (см. табл.).

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает ряд требований, которым в обязательном порядке должна соответствовать партия, претендующая на конституционно-правовое закрепление своего статуса. Их можно условно разбить на три группы:

› требования к территориальному масштабу деятельности партии (общероссийский статус, наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, нахождение руководящих органов партии и ее региональных отделений на территории России);

› требования к численности партий (не менее 50 тыс. членов), ее региональных отделений (не менее 500 членов более чем в половине субъектов Российской Федерации, не менее 250 членов в остальных субъектах Российской Федерации);

› требования идеологического характера (обязательность программы у партии, запрет на создание экстремистских партий, партий, состоящих из лиц одной профессии, создание политических партий по национальному, расовому и религиозному признаку)[75].

Как указал в своем решении Конституционный суд, «партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае, партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, – в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах»[76].

Базовым, стержневым правом партий как субъектов избирательного процесса является их непосредственное участие в выборах посредством выдвижения кандидатов и списков кандидатов. К важнейшим параметрам, определяющим порядок участия партии в выборах, относятся процедура выдвижения ею (ее региональными отделениями, иными структурными подразделениями) кандидатов по списку и по мажоритарным округам, основания и порядок отзыва (исключения из партийного списка), а также структура списка, выдвигаемого партией. Однако исходным пунктом здесь являются основания и порядок, определяющие возможность участия партии в выборах.

Опыт зарубежных государств выявляет три принципиально различных модели участия политических партий в выборах:

› субъектами выдвижения кандидатов являются только партии (Австрия, Португалия);

› субъектами выдвижения могут быть только избиратели, а партии непосредственно лишены данного права (Великобритания, Индия);

› кандидатуру выборного должностного лица должны поддержать не только избиратели, но и определенные должностные лица (Франция, на президентских выборах)[77].

В российских условиях выдвижение кандидатов осуществляется либо от избирательных объединений, либо в порядке самовыдвижения. При этом с 2007 года выборы депутатов Государственной Думы осуществляются исключительно по пропорциональной системе. На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не менее половины состава депутатского корпуса (в двухпалатных органах – не менее половины одной из палат) избираются по пропорциональной системе.

Обретенное в ходе выборов представительство политической партии в законодательных органах находит продолжение в деятельности депутатских объединений. Создаваясь по партийному признаку, но вместе с тем действуя в рамках законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатское объединение обладает высокой степенью организационной автономии от политической партии. Если политическая партия представляет собой общественную организацию, интегрированную в систему властных отношений, то фракция представляет собой партийно-политическое объединение, создаваемое в рамках законодательного органа. Если партия создается на длительный неопределенный срок, то временные рамки деятельности ее депутатского объединения жестко ограничены сроком его выборных полномочий. Вместе с тем российское законодательство и законодательства ряда стран (Индии и других) предусматривает политическую ответственность депутата, избранного по списку партии, за выход из своей фракции в виде прекращения его полномочий.

Одним из инструментов воздействия государства на партийно-политическую сферу является контроль за деятельностью партий. Функции по обеспечению контроля за деятельностью политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений включают следующие формы контроля:

› за соблюдением партиями, их структурными подразделениями законодательства;

› за соответствием положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами партий;

› за источниками доходов партий и их структурных подразделений, размерами получаемых денежных средств и уплатой налогов.

С проблемой правосубъектности политических партий неразрывно связан вопрос об их юридической ответственности. Различают конституционно-правовую, гражданско-правовую и административную ответственность политических партий. Эти виды ответственности существенно различаются по основаниям, признакам и возможным правовым санкциям.

Наиболее радикальной и масштабной правовой санкцией является принудительное лишение партии ее индивидуального правового статуса. С этого момента партия теряет свою правосубъектность, то есть перестает существовать как легитимный политический институт. Суровость этой санкции сбалансирована сложностью организационно-правовой процедуры ее применения и исчерпывающим кругом юридически важных обстоятельств, делающих такое применение возможным и правомерным.

Менее суровые санкции – временное приостановление деятельности партии или изменение ее специального статуса (лишение ее какого-либо субъективного права или его ограничение, лишение законодательно установленных льгот и преимуществ). Еще одной характерной правовой санкцией является отказ в совершении юридически значимого действия (регистрации политической партии, выдвинутого ею списка кандидатов) вследствие несоблюдения установленного правового порядка (порядка создания политической партии, процедуры выдвижения списка кандидатов). В данном случае негативным последствием становится отсутствие ожидаемого партией юридически значимого результата. Специфической формой санкций являются так называемые оценочные санкции – предупреждение, предостережение, исходящие от управомоченных государственных органов.

Ликвидация политической партии возможна как в добровольном порядке (такое решение может быть принято на съезде партии), так и в принудительном порядке (в этом случае необходимо судебное решение, принимаемое в связи со строго определенными в законе нарушениями требований законодательства). Так, Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает обязательность участия политических партий в выборах: партии, не принимавшие участия в выборах в течение пяти лет, подлежат ликвидации в судебном порядке. Выбор пятилетнего периода не случаен: он совпадает с электоральным циклом, в течение которого происходит смена составов всех выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

А нализ конституционно-правовой базы деятельности политических партий выявляет интересную закономерность: в странах с давними многовековыми традициями многопартийности упоминания о партиях в конституциях, равно как и специальные законы, посвященные партиям, обычно отсутствуют, а их деятельность регулируется в рамках гражданского законодательства либо законов О выборах. В частности, законы о политических партиях отсутствуют в Австралии, США (на федеральном уровне) и Швейцарии[78]. В Великобритании закон о политических партиях был принят лишь в 2000 году. Во Франции правовое регулирование деятельности партий осуществляется в рамках закона о свободе ассоциаций, принятом еще в 1901 году. Напротив, в странах с относительно недавно сформировавшимися конституционными традициями правовое регулирование партийной деятельности более предметно. В частности, подробные законы о политических партиях приняты в ФРГ (1967), Португалии (в 1974 году, дополнен в 1995-м), Австрии (1975), Испании (1978), Бразилии (1979), Болгарии (1990, 2004), Буркина-Фасо (1991), Израиле (1992), Эфиопии (1993). Законы, регулирующие деятельность политических партий, приняты в большинстве стран СНГ: Азербайджане, Белоруссии, Киргизии, Казахстане, Молдавии, Таджикистане, Узбекистане, Украине. Необходимость в этом очевидна: в странах с тоталитарным и авторитарным прошлым переход к демократическим формам организации политической власти требовал создания правовых предпосылок для обеспечения участия граждан в общественной жизни и предметного регулирования деятельности партий.

В ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция) статус политических партий непосредственно увязан с закреплением в конституциях основ избирательной системы. В некоторых странах вопросы правового регулирования деятельности политических партий и порядка организации и проведения выборов объединены в рамках единого нормативного правового акта (например, в Мексике – федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе). В ряде зарубежных государств (Бельгия, Греция, Италия, Испания, Швеция, Финляндия) приняты специальные законы о порядке финансирования политических партий.

В Российской Федерации законодательство о политических партиях образуют нормативно-правовые акты, предметом регулирования которых выступают общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью политических партий, их участием в выборах и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти акты различаются по своей юридической силе, источнику принятия, масштабу действия юридических норм и образуют иерархически выстроенную систему.

В системе нормативных актов, определяющих правовой статус политической партии, ее права и обязанности, основания и порядок участия в выборах, референдуме, отзыве избранных депутатов и выборных должностных лиц, следует выделить:

› Конституцию Российской Федерации;

› общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;

› федеральные нормативные правовые акты;

› нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

› нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, а также решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан.

Конституция Российской Федерации. Базовым, отправным актом, определяющим правовой статус политической партии и основные начала ее участия в избирательном процессе, выступает Конституция Российской Федерации, нормы которой имеют наивысшую юридическую силу и прямое действие. В комплексе норм, непосредственно закрепленных в Основном Законе, следует особо выделить две группы:

› определяющие основы статуса политической партии как общественного объединения и субъекта публичной политики;

› закрепляющие основные избирательные стандарты и принципы организации избирательного процесса.

Хотя Конституция Российской Федерации не содержит специальных статей о политических партиях, основы их правового положения как общественного объединения и субъекта публичной политики закреплены в ряде статей Конституции Российской Федерации. Системная связь норм, содержащихся в Конституции, позволяет выявить основные элементы правового статуса политических партий, которые могут быть конкретизированы в текущем законодательстве при условии полного соответствия его норм конституционным положениям и нормам международного права.

К важнейшим положениям Конституции, закрепляющим основы правового статуса партии, следует отнести признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, провозглашение равенства общественных объединений перед законом, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Часть первая ст. 30 Конституции России закрепляет право граждан на объединение, гарантирует свободу деятельности общественных объединений, а часть вторая – запрещает принуждение к вступлению в какое-либо объединение и пребыванию в нем. Право каждого на объединение относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает в себя право свободно создавать объединения для защиты своих интересов и свободу деятельности общественных объединений. Как отметил в своем решении Конституционный суд Российской Федерации, ст. 30 Конституции «непосредственно не закрепляет право граждан на объединение в политические партии, однако, по ее смыслу во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется».

Провозгласив право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), закрепив федеративный характер государственного устройства (ст. 1, 5), признание самостоятельности местного самоуправления (ст. 12), избрание Президента Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81), сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы (ст. 81, 96), Конституция Российской Федерации в основных чертах предопределила основные векторы деятельности политических партий по содействию формирования политической воли граждан посредством участия в выборах и в деятельности представительных органов государственной власти и муниципальных образований.

Международные договоры. Конституция Российской Федерации закрепляет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В последние годы в вопросах правового регулирования деятельности политических партий все большее значение приобретают и международно-правовые нормы, закрепленные в международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией и являющихся частью ее правовой системы. В числе наиболее значительных документов следует отметить Международный пакт о гражданских и политических правах, п. 1 ст. 22 которого закрепляет право каждого человека на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов».

Многие региональные международные стандарты содержатся в документах Совета Европы, в том числе Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека, резолюциях ПАСЕ «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах», «Об ограничении на деятельность политических партий в государствах – членах Совета Европы». В 2002 году подписана (и 11 ноября 2003 года вступила в силу) Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -участниках Содружества Независимых Государств. Важное методологическое значение имели Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (1994) и принятые в 1999 году Европейской комиссией Совета Европы «За демократию через право» (Венецианской комиссией) «Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий».

Указанные акты определяют невозможность ограничения права на свободу ассоциации, которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. В то же время Международный пакт не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции, а Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод -также и для лиц, входящих в состав административных органов государства. Кроме того, ст. 11 этой конвенции специально оговаривает возможность государств-участников вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее порядок участия политических партий в выборах, составляют федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации.

В отличие от ряда зарубежных стран (Румыния, Тунис и другие), Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности комплексного регулирования деятельности политических партий конституционным либо органическим законом.

Вместе с тем, отдельные аспекты деятельности политических партий получили нормативное закрепление в федеральных конституционных законах (в рамках обозначенных в Конституции предметов их правового регулирования). Так, основания приостановления деятельности политических партий предусмотрены федеральными конституционными законами «О военном положении» и «О чрезвычайном положении».

Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации» установлен запрет на членство судей Конституционного Суда в политических партиях, а Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» – предписание о необходимости прекращения Уполномоченным членства в партии после назначения (может осуществляться в форме выхода из партии либо приостановления членства в партии). Вопросы участия политических партий в агитации по вопросам общероссийского референдума предметно раскрыты в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации».

Основной формой правового регулирования политических партий является закрепление соответствующих норм в федеральных законах, прежде всего в федеральных законах «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации».

Именно эти законодательные акты являются основными в процессе институционализации российских партий как по охвату важнейших предметов правового регулирования, так и полноте содержащихся в них предписаний.

Так, Федеральным законом «Об общественных объединениях» определено правовое положение политической партии как одной из организационно-правовых форм общественного объединения, определены некоторые особенности их правового регулирования. Тем самым на уровне текущего федерального законодательства снимаются любые вопросы о распространении на политические партии положений Конституции Российской Федерации и ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, определяющих правовые гарантии свободы создания и деятельности общественных объединений.

Федеральным законом «О политических партиях» регулируются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации. В нем получили закрепление правовые нормы и институты, определяющие понятие, цели деятельности политических партий, ограничения на создание политических партий, порядок их создания, регистрации, приостановления и ликвидации, основы внутреннего устройства, вопросы государственной поддержки и финансирования их деятельности. В рамках данного закона предметно определены и вопросы, связанные с условиями участия партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений в выборах и правовые критерии такого участия.

Вопросы, связанные с гарантиями избирательных прав граждан Российской Федерации, общим порядком и процедурой выдвижения политическими партиями кандидатов и списков кандидатов и их регистрации, правил ведения предвыборной деятельности, подведением итогов голосования и распределения депутатских мандатов, участием в референдуме, урегулированы Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В ряду источников избирательного права он занимает особое место, поскольку определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации и политическими партиями как коллективными субъектами избирательного процесса конституционного права на участие в выборах и референдуме, определяет порядок совершения политическими партиями, их уполномоченными представителями, выдвигаемыми ими кандидатами необходимых избирательных действий и основных избирательных процедур выборах и референдумах на всех уровнях.

Особенности, связанные с участием политических партий в выборах депутатов Государственной Думы определяются Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Данным законом, в частности, определяется вид избирательной системы, применяемый на выборах депутатов Государственной Думы, особенности выдвижения кандидатов, состав и структура федерального списка кандидатов и условия, необходимые для его регистрации, порядок распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов и внутри каждого списка.

Важное значение в правовом регулировании статуса политических партий и их участия в избирательном процессе имеют правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации[79], которые оказывают значительное влияние на развитие партийной системы страны, своевременно указывают федеральному законодателю пределы конституционного поля, в которых он может осуществлять законодательное регулирование.

Помимо федеральных законов проведение выборов в определенных случаях может регулироваться указами Президента Российской Федерации. Если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

Нормы, затрагивающие вопросы деятельности политических партий, содержатся в конституциях и уставах, а также в законах субъектов Российской Федерации, нормативных актах муниципальных образований. В ряде конституций, уставов субъектов Российской Федерации вопросам избирательной системы посвящены не только статьи, но и отдельные главы. Законодательство большинства субъектов Российской Федерации включает отдельные законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, глав местного самоуправления и депутатов представительных органов местного самоуправления, о региональном и местном референдумах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

В 16 субъектах Российской Федерации законодательство о выборах кодифицировано. В этих документах субъекты Российской Федерации в рамках определенных федеральным законодательством правовых стандартов определяют ключевые параметры избирательной системы, в том числе вид избирательной системы (пропорциональная или смешанная), структуру регионального списка кандидатов, число мандатов, подлежащих распределению в мажоритарных избирательных округах, порядок распределения мандатов внутри списка кандидатов, уровень явки, необходимый для признания выборов состоявшимися, и так далее.

Значительное воздействие на место и роль партий в общественной жизни регионов оказывают законы субъектов Российской Федерации и регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это воздействие особенно заметно в детализации различных аспектов участия политических партий в региональных и местных выборах, а также вопросов деятельности депутатских объединений в представительных органах государственной власти и местного самоуправления. До 2001 года в ряде субъектов Российской Федерации (например, в республиках Башкортостан, Калмыкия, Тыва) также действовали законы, регулирующие деятельность региональных политических партий на региональном уровне. В настоящее время все они признаны утратившими силу.

Наконец, последними по уровню правового регулирования, но далеко не последними по важности являются акты самой политической партии– ее устав, а также принятые на его основе и в соответствии с ним иные локальные акты: положения о руководящих органах партии, об уплате членских взносов, об аппарате партии и другие документы. Их важность усиливается и положениями федерального законодательства, содержащего многочисленные отсылки к положениям устава, в том числе в отношении порядка реализации партией права на выдвижения кандидатов, прав региональных отделений и иных структурных подразделений, оснований и процедур отзыва и исключения кандидатов из списка, особенностей выдвижения кандидатов на повторных и дополнительных выборах.

1. Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999.

2. Даниленко В. Н. Политические партии и буржуазное государство. М.: Юридическая литература, 1984.

3. Евдокимов В. Б. Правовое регулирование политических партий в буржуазных странах. Свердловск, 1990.

4. Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ. М.: Норма, 1999.

5. Малов Ю. К. Введение в теорию политических партий: обзор идей и концепций. М.: Русский мир, 2005. С. 78-91.

6. Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.

7. Веденеев Ю. А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7.

8. Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997.

9. Евдокимов В. Б. Политические партии в зарубежных странах: Полит.– правовые аспекты: Учеб. пособие / Свердл. юрид. ин-т. Екатеринбург, 1992.

10. Заславский СЕ. Политические партии России: проблемы правовой институционализации / Ин-т права и публичной политики.

11. Никифоров Ю. Н., Никифоров А. Ю. Статус политических партий в постсоветской России: особенности формирования, типология, тенденции развития. Уфа, 2002.

12. Зарубежное законодательство о политических партиях. Сборник нормативных актов. М.: Луч, 1993.

13. Парсонс Т. О социальных системах. М.: Академический проект, 2002.

14. Чиркин В. Е. Правовое положение политических партий: российский и зарубежный опыт // Журн. рос. права. 1999. № 3/4.

1. Что понимают под институционализацией политических партий?

2. В чем общность и политической, и правовой институционализации политических партий?

3. Опишите в основных чертах процесс правовой институционализации политических партий. Какие особенности этот процесс имел в России?

4. Что понимают под статусом политической партии? Назовите известные вам классификации видов статусов политической партии.

5. Основываясь на учебном материале, охарактеризуйте правовые основы взаимоотношений государства и политических партий.

6. Каков порядок правового признания государством в зарубежных странах? Какие требования предъявляет к созданию политической партии российское законодательство?

7. Перечислите основные права российской политической партии.

8. Как решается вопрос о закреплении правового статуса политической партии в законодательстве зарубежных государств. Приведите примеры стран, где приняты законы о партиях.

9. Как решается вопрос о закреплении правового статуса политической партии в законодательстве зарубежных государств? Приведите примеры стран, где приняты законы о партиях.

10. Каковы роль и значение Конституции Российской Федерации в определении основ правового статуса политических партий. Обоснуйте свой ответ.

11. Какими федеральными законами определяется правовое положение политических партий, порядок их участия в выборах и референдумах?

12. В чем юридическое значение устава политической партии?

1. Какие классификации статуса политических партий вам известны? Постройте одну или несколько классификаций, используя следующие виды статусов: общий, социальный, специальный, правовой, индивидуальный.

2. Какие вопросы партийной жизни регулируются правом?

а) права и обязанности политической партии;

б) функции партии, формы и методы осуществления партией политической деятельности;

в) выбор партией союзников и противников из числа действующих партий;

г) организационное устройство партии;

д) порядок образования и прекращения деятельности партии;

е) основания и порядок участия партии в выборах и в деятельности государственных органов;

ж) выбор партией социальной базы;

з) финансовая, хозяйственная и предпринимательская деятельность партии;

и) взаимоотношения партии и государственных органов, непартийных общественных объединений и иных организаций;

к) международные связи партии;

л) идеологическая и агитационная деятельность партии.

3. Какой порядок создания и регистрации политических партий предусмотрен российским законодательством?

а) уведомительный б) явочно-регистрационный в) разрешительный

4. Какова минимально необходимая численность российской политической партии:

а) 10 000 членов б) 25 000 членов в) 50 000 членов г) 100 000 членов

5. Какими нормативными правовыми актами регулируется деятельность российских политических партий (выберите правильный ответ):

а) Федеральным законом «О политических партиях»

б) Федеральным законом «О партийной системе России»

в) в России специальный закон о партиях отсутствует.