Правовые основы журналистской деятельности

Как один из социальных институтов общества журналистика существует в соответствии с законами этого общества, которые регламентируют не только уровень свободы журналистской деятельности, но и другие ее аспекты. Каждый журналист должен знать установленные законом свои права и обязанности.

Для российской журналистики основополагающими являются нормы Конституции Российской Федерации. Это основной закон нашего государства, на основе которого разрабатываются и принимаются другие законодательные акты – кодексы и законы.

До 12 июня 1990 г. в нашей стране вообще не было какого-либо правового акта, который бы регулировал деятельность средств массовой информации – порядок создания газет и журналов, назначения главных редакторов и другие вопросы журналистской деятельности регулировали нормативные документы КПСС. С принятием Закона «О печати и других средствах массовой информации» в СССР наконец-то появился правовой акт, определяющий многие вопросы функционирования СМИ. Но уже через полтора года появился и закон Российской Федерации, который в настоящее время является определяющим для деятельности российской журналистики.

Федеральный закон «О средствах массовой информации» был принят в декабре 1991 г. (в дальнейшем в Закон вносились различные изменения, осенью 2008 г. фракция партии «Единая Россия» в Государственной думе Российской Федерации начала работу над новой редакций этого Закона). Закон прописывает порядок организации деятельности СМИ, распространения массовой информации, отношения СМИ с гражданами и организациями, права и обязанности журналиста, ответственность журналистов и СМИ за нарушение законодательства о средствах массовой информации.

В Законе установлен порядок учреждения средства массовой информации, а также получения лицензии на теле– и радиовещание. В ст. 8 Закона определено, что «редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации». Заявление о регистрации СМИ подается в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Россвязькомнадзор) или в ее территориальные органы. К заявлению прилагается только документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины. При этом Закон запрещает предъявление иных требований при регистрации СМИ (хотя, отметим, зачастую это случается).

От регистрации освобождаются средства массовой информации, учрежденные органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для публикации их официальных материалов, периодические печатные издания тиражом менее 1 тыс. экз., радио– и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям в пределах одного предприятия или учреждения, либо имеющие не более 10 абонентов, а также аудио– и видеопрограммы, распространяемые в записи тиражом не более 10 экз. После регистрации, не позднее трех месяцев после первого выхода в свет или в эфир данного средства массовой информации, в территориальный орган Россвязькомнадзора необходимо направить устав редакции, который принимается на общем собрании журналистов, состоящих в штате редакции, и утверждается учредителем средства массовой информации. В уставе редакции определяются права и обязанности учредителя, редакции и главного редактора, порядок назначения главного редактора и ряд других вопросов деятельности редакции. Если в редакции работает менее 10 человек, то устав может быть заменен договором между учредителем и главным редактором или редакцией.

Деятельность средства массовой информации может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя или по решению суда по иску органа Россвязькомнадзора.

Закон «О средствах массовой информации» запрещает учреждение телекомпаний иностранными юридическими и физическими лицами, российскими юридическими лицами, иностранное участие в уставном капитале которых составляет более 50%, а также российскими гражданами, имеющими двойное гражданство. Кстати, такие и даже более жесткие ограничения по учреждению средств массовой информации действуют во многих странах мира. Так, в США, Испании, Греции, Украине, Таиланде доля иностранного капитала в телерадиокомпаниях не может превышать 25%, в Австрии, Канаде, Франции и Японии участие иностранных инвесторов в телерадиовещательных компаниях ограничивается 20%.

Телерадиокомпании должны также получить лицензии на вещание, которые выдаются Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. При этом лицензии на право вещания в населенных пунктах с населением более 200 тыс. жителей выдаются только по результатам конкурса.

В Законе «О средствах массовой информации» определена и ответственность редакций СМИ и журналистов за публикацию сведений, не соответствующих действительности (об этом также говорится в ст. 152 Гражданского кодекса РФ). По данным председателя Союза журналистов России Всеволода Богданова, в нашей стране суды ежегодно рассматривают около 3,5 тыс. исков против журналистов о защите чести и достоинства[34]. Чаще всего такие иски подают чиновники, коммерсанты и депутаты. Например, лидер ЛДПР Владимир Жириновский однажды вел одновременно более ста исков против журналистов[35], а мэр г. Владивостока Виктор Черепков как-то одновременно подал в суд почти 90 исков против газеты «Владивосток» и ее журналистов.

При этом далеко не всегда суды принимают объективные и основанные на законе решения. Так, Фрунзенским районным судом г. Владивостока в 1993 г. была признана не соответствующей действительности и наносящей моральный ущерб мэру города Виктору Черепкову цитата из сказки М. Салтыкова-Щедрина «История одного города», опубликованная в газете «Владивосток». Решение районного суда было подтверждено кассационной коллегией Приморского краевого суда, и только президиум краевого суда освободил редакцию газеты и великого русского писателя от наказания.

Зачастую такие иски заканчиваются судебными решениями, в соответствии с которыми редакции СМИ не только публикуют опровержения не соответствующих действительности сведений, но и выплачивают пострадавшим значительные денежные средства. Так, в соответствии с принятым в феврале 2008 г. решением Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга ЗАО «Коммерсантъ» должно заплатить Северо-Западной академии государственной службы при Президенте РФ 3,5 млн рублей в качестве компенсации ущерба, нанесенного деловой репутации учебного заведения статьями, опубликованными в газете в 2006 г. Хотя 3,5 млн рублей компенсации – не предел. В октябре 2004 г. Арбитражный суд г. Москвы в возмещение репутационного вреда, причиненного умалением деловой репутации публикацией статьи «Банковский кризис вышел на улицу. Системообразующие банки столкнулись с клиентами», взыскал с ЗАО «Коммерсантъ» в пользу ОАО «Альфа-банк» более 320,5 млн рублей (в дальнейшем сумма взыскания была уменьшена до 10,9 млн рублей).

Далеко не всегда решения российских судов по искам к редакциям СМИ и журналистам бывают бесспорными. Именно поэтому журналисты, пройдя все ступени российской системы правосудия, стали обращаться в Европейский суд по правам человека с исками, подтверждающими их право в соответствии со ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод выражать собственное мнение и критиковать должностные лица. В 2007 г. Европейский суд по правам человека впервые удовлетворил иски журналистов из Курска и Пензы против Российской Федерации (иски были поданы на решения судов Курской и Пензенской области по поводу критических материалов, опубликованных в 2000 г. в газетах «Курский вестник» и «Новая биржевая газета»). В октябре 2008 г. Европейский суд по правам человека удовлетворил иски журналистов из Оренбурга и Орла. Скорее всего, таких решений Страсбургского суда будет все больше, пока российские суды не начнут более взвешенно подходить к искам высокопоставленных чиновников.

У Европейского суда по правам человека относительно СМИ позиция однозначная. Так, в решении по иску главного редактора газеты «Орловский меридиан» Геннадия Годлевского сказано: «Суд в очередной раз напоминает о том, что свобода мнения – одна из наиболее важных основ демократического общества и одно из основных условий его развития»[36].

При этом важно отметить, что выводы Европейского суда по правам человека согласуются с постановлением Пленума Верховного суда Российской Федерации, принятым в феврале 2005 г., согласно которому суды должны учитывать, что политические деятели, стремящиеся заручиться общественным мнением, заведомо соглашаются стать объектом общественной политической дискуссии и критики в СМИ, а государственные должностные лица могут быть подвергнуты критике в СМИ в отношении того, как они исполняют свои обязанности, поскольку это необходимо для обеспечения ответственного исполнения ими своих полномочий.

Несмотря на ряд внесенных изменений действующий Закон «О средствах массовой информации» значительно устарел и не соответствует нормам современной российской журналистики. В частности, в нем ничего не сказано о владельцах (собственниках) СМИ, их правах и обязанностях, нет определения такого вида СМИ, как интернет-сайт. Ряд положений Закона нуждается в конкретизации. Так, некоторые органы государственной власти и учреждения, ссылаясь на ст. 48 Закона, требуют обязательной аккредитации журналистов, что нарушает установленное ст. 47 Закона право каждого журналиста посещать государственные органы и организации, получать доступ к документам и материалам и т.п. При этом зачастую для аккредитованных в государственных органах и организациях журналистов не создаются благоприятные условия для их эффективной работы, как это принято в других странах, к примеру, в Японии. Так, в мэрии города-побратима Владивостока Ниигаты выделено несколько хорошо оборудованных кабинетов для работы аккредитованных при мэрии журналистов.

Попытки принять новый закон о деятельности средств массовой информации предпринимались неоднократно, однако ни один из законопроектов не устроил все стороны медиапроцесса.

В июле 2006 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который, в частности, рассмотрел информацию как объект правовых отношений, определил понятие общедоступной информации, конкретизировал право граждан и организаций на получение информации и другие аспекты информационной деятельности.

Принятый в июле 2006 г. Федеральный закон «О персональных данных» определил, что «обработка персональных данных осуществляется в целях профессиональной деятельности журналиста... при условии, что при этом не нарушаются права и свободы субъекта персональных данных». А это значит, что журналист должен максимально осторожно использовать в своих материалах персональные данные людей (под персональными данными Закон понимает любую информацию, относящуюся к определенному физическому лицу).

В принятом в июле 1993 г. Федеральном законе «О государственной тайне» приведен, в частности, перечень сведений, составляющих государственную тайну.

В марте 2006 г. был принят Федеральный закон «О рекламе», определяющий порядок размещения рекламы в средствах массовой информации. В Законе содержатся требования, предъявляемые к рекламе, перечень товаров, реклама которых не допускается, особенности распространения рекламы в телепрограммах и телепередачах, в радиопрограммах и радиопередачах, в периодических печатных материалах, особенности рекламы отдельных видов товаров. В частности, Закон определяет, что объем рекламы в периодических печатных изданиях должен составлять не более 40% объема номера, общая продолжительность рекламы в радиопрограммах не может превышать 20% времени вещания в течение суток, а в телепрограммах – 15%.

Федеральный закон «Об авторском праве и смежных правах», принятый в июле 1993 г., до 2008 г. регулировал отношения, возникающие, в частности, в связи с созданием и использованием фото– и аудиовизуальных произведений. В рамках борьбы с нарушениями интеллектуальных прав в Российской Федерации в конце 2006 г. была принята четвертая часть Гражданского кодекса РФ, которая вступила в силу с 1 января 2008 г.

В 4-й части Гражданского кодекса РФ установлены правовые нормы, связанные с авторским правом и смежными правами. В соответствии со ст. 1225 ГК РФ под правовую охрану подпадают произведения литературы и искусства, фонограммы, сообщение в эфир или по кабелю радио– или телепередач. При этом нужно учитывать, что в соответствии с п. 6 ст. 1259 не являются объектами авторского права сообщения о событиях и фактах, имеющие исключительно информационный характер (сообщения о новостях дня, программы телепередач и т.п.).

Установленные 4-й частью ГК РФ нормы авторского права распространяются, в частности, на фотографии. Так, Советский районный суд г. Красноярска в октябре 2008 г. признал ЗАО «Издательский дом “Комсомольская правда”» виновным в нарушении авторских прав сотрудницы газеты «Красноярский комсомолец» Ю. Королевой – в газете «Комсомольская правда» без согласия автора и родителя была опубликована взятая из интернета фотография дочери Ю. Королевой[37].

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (принят в июне 2002 г.), как и дополняющие его Федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» (принят в январе 2003 г.) и «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» (принят в декабре 2002 г.), определяют порядок деятельности средств массовой информации в период выборов. В законах прописаны порядок участия СМИ в предвыборной агитации, порядок предоставления эфирного времени и печатной площади на платной и бесплатной основе и другие специфические нюансы деятельности СМИ в избирательный период.

В законах, в частности, определено, что предвыборная агитация в средствах массовой информации начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается за сутки до дня голосования (иными словами, так как выборы обычно проводятся по воскресеньям, то в субботу, накануне дня голосования, не говоря уже о самом дне голосования, предвыборная агитация запрещена). При этом в предвыборной агитации могут участвовать только средства массовой информации, учрежденные не менее чем за один год до начала избирательной кампании, т.е. не менее чем за один год до даты официальной публикации решения о назначении выборов или референдума.

Средства массовой информации, планирующие участвовать в избирательной кампании, должны не позднее чем через 30 дней со дня официальной публикации решения о назначении выборов или референдума опубликовать условия оплаты печатной площади или эфирного времени (так называемые прайс-листы) и уведомить о готовности участвовать в предвыборной агитации соответствующую избирательную комиссию.

Один из самых сложных вопросов избирательного законодательства – что такое предвыборная агитация, где проходит грань между информированием избирателей и их агитацией. В решение этого вопроса был вынужден вмешаться Конституционный суд Российской Федерации, который в постановлении от 30 октября 2003 г. разъяснил, что под предвыборной агитацией подразумевается деятельность, имеющая целью побудить избирателей голосовать за или против какого-либо кандидата или партии, отделив тем самым предвыборную агитацию от информирования избирателей о ходе избирательной кампании. И сейчас в законах о выборах дано достаточно четкое определение предвыборной агитации.

Названные выше законы о выборах предусматривают равные права кандидатов и партий в ходе предвыборной агитации. При этом ряд средств массовой информации (прежде всего учрежденные государственными и муниципальными органами и организациями) обязан предоставлять в ходе предвыборной агитации определенный объем печатной площади или эфирного времени бесплатно.

Трактовка некоторых вопросов деятельности средств массовой информации в законах о выборах отличается от норм, прописанных в других законах. Так, если Закон «О средствах массовой информации» предусматривает, что материалы теле– и радиопередач должны храниться не менее одного месяца со для выхода в эфир, Закон «О рекламе» предписывает, что рекламные материалы должны храниться в течение года со дня последнего их распространения, то выборные материалы, в соответствии с законодательством о выборах, должны храниться не менее трех лет со дня голосования.

В принятом в январе 1995 г. Федеральном законе «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» определено, в частности, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы РФ при условии подачи письменной просьбы не позднее чем за две недели до дня выхода в эфир имеют право выступать в государственных региональных средствах массовой информации один раз в два месяца по телеканалу и один раз в месяц по радиоканалу (нужно однако учитывать, что данная норма распространяется только на 5-й телеканал, но, к примеру, телеканал «Россия» не во всех регионах выходит в эфир на 5-м ТВК).

В Уголовном кодексе Российской Федерации определена, в частности, ответственность редакций средств массовой информации и журналистов за клевету, оскорбление, а также чиновников – за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (к сожалению, нормы ст. 144 УК РФ практически не применяются).

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за злоупотребление свободой массовой информации, воспрепятствование распространению продукции СМИ, нарушение порядка изготовления или распространения продукции СМИ, нарушение порядка объявления выходных данных, нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов и референдумов и т.п.

Существуют и другие законы, а также указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие те или иные стороны деятельности средств массовой информации в нашей стране.

Российская Федерация как член мирового сообщества признает и международные правовые акты. Это, например, Хартия прав человека: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН в декабре 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной ассамблеей ООН в декабре 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая Советом Европы в ноябре 1950 г.

Ст. 19 Хартии прав человека предусматривает, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их», далее говорится, что право человека на свободу убеждений «включает свободу... получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ»[38]. К сожалению, в российских судах зачастую игнорируются нормы международного права, что в результате приводит к неприятным для Российской Федерации решениям Европейского суда по правам человека.