Экономические реформы в годы правления Хрущева

В годы правления Хрущева был настоящий ренессанс в культуре. Но был ли в этот период ренессанс в советской экономике?

Пятидесятые годы – это достаточно успешное время для развития экономики Советского Союза. Начальный период 60-х годов, когда все еще Хрущев был у власти, – это уже время, когда в экономике появились серьезные проблемы. Таким образом, ответ на вопрос зависит от того, о каком периоде конкретно идет речь. Но что было действительно положительным в годы правления Хрущева и вообще в 50-е – 60-е годы, опять же с точки зрения развития экономики, – это ее переориентация с производства машин на производство предметов потребления. Или в советских терминах – переориентация с развития товаров группы А на производство товаров группы Б.

Тем не менее были в это время и очереди за хлебом, был и дефицит как главная примета советской экономики. Вне рыночной экономики, где цены не являются равновесными, дефицит всегда возникает в той или иной форме и в том или ином конкретном регионе. Но в 50-е годы началось резкое увеличение производства потребительских товаров. То есть произошло изменение самих приоритетов экономической политики. Это не реформы, но это изменение политики в рамках той системы, которая существовала, и очень важные изменения, потому что именно тогда стали производиться в массовом количестве советские холодильники и начали появляться личные автомобили. «Победа», конечно, была и раньше, но теперь стал выпускаться и куда более доступный «Москвич». Важно то, что появляются в большом количестве предметы потребления, которые доступны именно обычным людям. И их благосостояние, уровень жизни в 50-е – 60-е годы несомненно вырос относительно сталинского периода.

Трудно сказать, есть ли в этом личная заслуга именно Хрущева: возможно, другой руководитель на его месте проводил бы схожую политику. Тем более что хотя сталинская индустриализация и была проведена в основном за счет потребителя, но зато тогда была создана база, на основе которой можно было вести более гибкую экономическую политику.

Вторая сталинская пятилетка была более благоприятной, чем первая, но потом началась война, которая резко сказалась на уровне жизни советских граждан. Соответственно уровень жизни после войны был крайне низкий. И голод 1946 года возник не на пустом месте, а именно за счет того, что не было запасов, чтобы пережить засуху. Многим стало понятно, что так долго существовать невозможно. И смерть Сталина позволила наконец начать процесс переориентации экономической политики.

При этом Хрущев и его сторонники знали, что надо отойти от прежнего, но не знали, какой должна быть новая экономическая политика. Поэтому их реформы и выглядят непоследовательными – они проводились не системно, а каждая сама по себе. И конечно, были явные перегибы, такие как печально известные кукурузная и мясомолочная кампании.

В 1957 году Хрущев выдвинул лозунг: «Перегоним Америку по производству мяса и молока на душу населения». Это было связано с изменением приоритетов экономической политики: увеличивали стандарты потребления советских граждан, чтобы было не хуже, чем в США. Но на практике эта политика выразилась в том, что кукурузу стали сеять чуть ли не за полярным кругом, а местные власти, пытаясь показать Хрущеву высокие темпы роста по молоку и мясу в каждой конкретной области, стали забивать скот в таком количестве, что подчистую все у населения забирали. По принципу «мы произведем много мяса сегодня, а что будет завтра – мы об этом не думаем».

Но самой серьезной и масштабной реформой этого хрущевского периода было образование совнархозов (Советов народного хозяйства): упразднение всех министерств и создание территориальных органов управления. Закон был принят в мае 1957 года, и на территории Советского Союза действительно создали сто пять хозяйственных зон, а все министерства были упразднены. Фактически все управление экономикой было передано местным властям. Каждая территория, то есть совнархоз той или иной территории управлял собственной экономикой самолично.

«Благодаря им [совнархозам] получили развитие: местная промышленность, пищевая, легкая, услуги населению, автотранспорт, строительство, торговля. На прилавках появился ширпотреб: обувь, радиотовары… При Хрущеве было налажено производство доступного автомобиля „Запорожец“.

Все это простые люди ощутили в течение трех-четырех лет».

(Из комментариев слушателей «Эха Москвы»)

Суть реформы – это отказ от вертикальной системы и переход к территориальной системе управления именно в промышленности. Тут нельзя говорить о ликвидации вертикали власти – произошло скорее ее переструктурирование, потому что все регионы напрямую подчинялись центру и ни о каком самоуправлении речи не шло. А первые секретари – ключевые фигуры в местном аппарате управления областей – назначались из центра и должны были проводить ту политику, которая определялась в Москве.

До реформы совнархозов система управления промышленностью была устроена по вертикали, то есть каждая отрасль имела свое министерство, а суботрасль имела свое главное управление в рамках министерства. И все предприятия подчинялись своему министерству. Эта система существовала с первой пятилетки. Реформа совнархозов предполагала упразднение отраслевых министерств и переподчинение предприятий местным органам власти. Ключевой единицей управления вместо министерства становился совнархоз, то есть правительство региона.

В этой реформе были и исключения. Например, оборонка не была реорганизована, так и оставшись в рамках министерской системы. Сельское хозяйство реформа фактически не затронула, поскольку сельское хозяйство и до этого управлялось в первую очередь по территориальному признаку. Конечно, существовало центральное министерство сельского хозяйства, но ключевой единицей управления все же была область. И первый секретарь обкома отвечал за развитие сельского хозяйства в управляемой им области.

В результате реформы совнархозов власть из центров была передана на места, и полномочия секретарей резко увеличились. Конечно, были председатели совнархозов и исполкомов, но ключевой фигурой все равно оставался секретарь обкома, потому что ведущая роль партии в советской системе никуда не делась.

Идея создания совнархозов появилась из-за того, что министерская система мешала кооперации на местах. Все планировалось через центр, а центр не знал конкретных нужд на местах, и из-за такого планирования кооперация между предприятиями в одном регионе была невозможна. К тому же центр знал только нужды больших предприятий, а мелкими почти не занимался. Поэтому цель реформы была – наладить связи между предприятиями в рамках регионов. Но конечно, реформа имела и обратную сторону – в итоге нарушались связи внутри отраслей. И это была та сложность, которая, в сущности, и погубила всю реформу. Хрущев пытался решить проблему ведомственности, а уперся в то, что на местах возникло так называемое «местничество».

Каковы были конкретные результаты у этой реформы, сказать трудно, ведь создание совнархозов являлось лишь одной частью хрущевской экономической политики. Уже упоминаемое перераспределение инвестиций из тяжелой промышленности в легкую происходило независимо от реформы совнархозов.

Сама же эта реформа в целом для страны не изменила тенденцию падения темпов роста, которая началась в 50-е годы и продолжалась вплоть до распада Советского Союза: темпы роста в промышленности падали год от года. Но для некоторых областей и для некоторых групп секретарей эффект был положительный, потому что существовал еще один важный момент реформ – это изменение стимулов в системе.

В советской системе все государственные служащие отвечали карьерой за итоги своей деятельности. До этого за развитие промышленности отвечали министры. Но проблема оценки их деятельности была в том, что у каждой отрасли есть своя специфика, и трудно сравнивать отрасли друг с другом. И поэтому сложно понять, кто работает хорошо, а кто плохо. И неясно: то, что в одной отрасли низкие темпы роста, а в другой высокие, – это объективные явления или результат плохой работы министра. В случае с областями, когда система переходит на территориальный уровень и ключевой фигурой в промышленности становится секретарь, области друг с другом сравнивать проще. А следовательно, проще продвигать тех, кто хорошо работал, и снимать тех, кто плохо работал. Именно это и произошло – статистические данные свидетельствуют, что действительно, в годы реформы совнархозов повышали тех секретарей, в регионах которых работала промышленность, а снимались и отправлялись на более низкие позиции те, у кого на территориях были низкие темпы роста.

Но у реформы были и оборотные стороны. И в первую очередь – это проблема местничества. Когда секретари и региональные власти стали ответственными за экономику в своем регионе, они стали уделять внимание собственному региону в ущерб межрегиональному сотрудничеству. Раньше, когда директор предприятия подчинялся министру и должен был поставить продукцию в другой регион, министр ему говорил: «Поставляй. Ничего не знаю – это в рамках нашего министерства». После реформы совнархозов министров уже не было, зато был секретарь, который говорил: «Меня не интересует, что происходит в другом регионе».

В результате межрегиональные поставки не выполнялись, что наносило ущерб государственному плану. А новые документы, которые стали доступны после открытия архивов, показывают, что и доля так называемых внеплановых капвложений в регионах резко выросла после реформы совнархозов. Т. е. секретари пускали средства только на те нужды, которые они считали приоритетными именно для себя, и за счет этого страдала экономика в целом.

Хрущев пытался преодолеть эти проблемы, создавая так называемые государственные комитеты по отраслям, которые должны были отвечать за развитие науки и за внедрение новых технологий на местах. И более того, в конце 1962 года он провел еще одну реформу – поделил устройство партии и Советы народных депутатов на промышленные и сельскохозяйственные. В результате реформы политической системы каждый секретарь отвечал либо за сельское хозяйство, либо за промышленность. И ситуация в промышленности или соответственно сельском хозяйстве напрямую должна была влиять на его карьеру. С одной стороны, Хрущев хотел добиться специализации, а с другой – создать дополнительные карьерные стимулы. Но проблема заключалась в невозможности поделить всю жизнь в регионе строго на сельское хозяйство и на промышленность. Например, сотрудники милиции и органов безопасности жаловались: «А что теперь, нам надо делить шпионов на сельских и промышленных?»

Кроме чисто экономических целей, реформа в какой-то степени была неосознанной попыткой Хрущева расколоть партийный монолит и создать хотя бы какое-то подобие политической конкуренции. Но это разделение аппарата просуществовало всего два года и стало одной из причин снятия Хрущева. Конечно, секретари были недовольны, что потеряли половину своих полномочий. Победа противников Хрущева во многом зиждилась именно на этом недовольстве секретарей. Их количество увеличивалось в два раза. Но новые секретари, которые появились в результате реформы, не были членами ЦК (члены ЦК были выбраны на предыдущем съезде), и это обеспечило победу брежневского заговора в октябре 1964 года – против Хрущева проголосовали все обиженные реформой.

До населения суть перемен доносилась урывками. В отдельных речах Хрущев объяснял, что и зачем делалось. Потом это появлялось в прессе. Публично для народа, если вернуться к реформе совнархозов, была озвучена только одна ее причина: то есть преодоление ведомственности и усиление кооперации на местах.

Среди экономических вопросов хрущевской эпохи важное место занимает импорт зерна. Первая закупка была сделана в 1963 году. В 1967 году на закупку зерна затратили 50 тонн золота, а в 1972 году, то есть в разгар брежневского правления, – 458 тонн золота за один год. То же самое можно сказать и про дефициты, о которых многие вспоминают. Не из-за реформ Хрущева или вопреки им возник дефицит, и не из-за совнархозов, а потому что без рынка и в условиях плановой экономики дефицит – естественное явление.

В начале 60-х годов проблемы с хлебом действительно усилились. Тут сошлось вместе несколько причин, которые едва ли можно связывать с реформами в сельском хозяйстве. Прежде всего из-за засухи был очень плохой урожай в 1962–1963 годах. Это и послужило непосредственной причиной решения Хрущева об импорте зерна в 1963 году. При этом в 1964 году, тоже при Хрущеве, импорта не было. Систематический импорт начался с времени правления Брежнева. Хрущев как раз решение 1963 года ставил себе в заслугу, потому что считал, что впервые в условиях засухи государство не допустило голода, а решило закупить зерно. В предыдущие годы – в голод 1932–1933 годов, вызванный коллективизацией, и засуху 1946 года – никаких закупок хлеба не было.

Реформа совнархозов, как уже говорилось, повлияла на снятие Хрущева с его поста, поскольку она расценивалась во многом как покушение на политическую систему. Первая попытка снять Хрущева была произведена еще в 1957 году так называемой антипартийной группой Молотова, Маленкова и Кагановича, которые были тесно связаны с министерской вертикалью власти и в реформе совнархозов видели для себя угрозу.

Хрущев, напротив, как секретарь партийный опирался в первую очередь на региональные элиты, на региональных секретарей, на тех, кто выигрывал от этой реформы, получая власть. И соответственно, появилось политическое лобби, которое попыталось, но неудачно, снять Хрущева в 1957 году. В 1964 году попытку повторили. Но теперь уже у противников Хрущева была поддержка секретарей, потому что он разделил обкомы, урезал их власть и потерял, таким образом, политическую поддержку секретарей.

Возможно, в долгосрочной перспективе за счет системы стимулов, которую порождала реформа совнархозов, она могла бы принести большую пользу. Но за краткий период своего существования она потерпела поражение. Во-первых, несмотря на то, что стимулы для секретарей были созданы, не была решена проблема местничества. И второе: была масса негативных вещей, связанных с волюнтаристскими решениями Хрущева в других областях, которые породили расцвет дефицита в начале 60-х, что тоже способствовало недовольству его правлением.

Подводя итог, можно говорить о том, что потенциал у этой реформы был, но он не был реализован. Но даже в случае полного успеха реформы совнархозы могли лишь временно спасти советскую экономику. В долгосрочной перспективе ее развитию все равно помешали бы плановость и распределение собственности[21].